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二、增强规划文本形式上的合规性、科学性和严谨性

(一)问题

作为一项国家级的专项规划，征求意见稿的文本存在不少形式上不合规、不科学和不严谨的地方，试举几例说明。

根据发改委2007年发布的《国家级专项规划管理暂行办法》，国家级专项规划在起草阶段“必须认真做好基础调查、信息搜集”的工作，规划文本应包括“现状”和“趋势”的内容，才能对规划期的任务作出科学预测和合理计划。征求意见稿对垃圾处理设施的建设需求缺乏必要的论证说明，没有垃圾产生和处理“现状”和“趋势”的专门分析，不符合上述暂行办法的要求。此外，其附表1显示编制部门对“十二五”全国城镇生活垃圾处理多个主要指标的完成情况没有掌握完整数据，所获数据也未经核实，在历史和现状信息如此不充分的情况下，就编制出了未来五年的发展计划，严重缺乏科学性。

征求意见稿未对“城市生活垃圾”这一重要术语进行定义，并出现了内涵前后不一致的情况。“城市生活垃圾”一词先是与“无害化处理率”指标一同出现，实际所指的应是得到统计的环卫部门清运的垃圾，因为它的数量是计算无害化处理率的基数。该词后来又和回收利用率指标一同出现，但明显不可能指的是环卫部门清运的垃圾，因为征求意见稿中2020年规划采用的处理方式98%都是非回收利用技术，即焚烧或填埋，由此计算所得的回收利用率不会超过2%。所以，若要达到规划所说的35%的回收利用率目标，与之对应的“城市生活垃圾”必然要包含环卫部门清运垃圾之外的其他社会源固体废弃物或再生资源。一项国家级专项规划出现了内涵有别却又未经说明的同一术语，实在欠缺严谨性。

征求意见稿附表3关于填埋、焚烧和其它处理技术设施规模所占比例的计算，全国和多个地区的合计出现或超过100%、或不足100%的情况，让人费解，不论原因如何，都是不应该出现的问题。

(二)建议

1. 待完整收集并核实“十二五”规划相关指标完成情况的信息数据后，再对规划内容进行论证和调整，并重新对相关部门和公众征求意见。

2. 按《国家级专项规划管理暂行办法》增加“现状”和“趋势”的内容。

3. 对规划中涉及的所有专业术语进行定义。

三、依照中央关于“加快强制分类制度”的部署要求，增加垃圾分类推动工作的量化目标和刚性要求

(一)问题

2015年9月11日中共中央政治局审议通过的《生态文明体制改革总体方案》，明确提出“加快建立垃圾强制分类制度”。这是我党决议文件中首次提出垃圾强制分类的理念，并强调要通过制度建设来实现它，所以已经成为指导我国生活垃圾管理的一项政治原则。然而征求意见稿却并没有将之明确列为“十三五”规划的编制前提，也未出现在“指导思想”和“基本原则”中，是不该有的一项疏失。

尽管如此，2016年6月15日发改委、住建部发布征求意见的《垃圾强制分类制度方案》，还是提出“实施垃圾强制分类制度，不仅可以有效减少垃圾的清运量和最终处理量，减轻末端处理压力，而且能够有效回收利用垃圾中的重要资源，促进资源节约型、环境友好型社会建设”，但征求意见稿完全没有体现上述方案的基本思路。

征求意见稿虽设立餐厨垃圾无害化处理和资源化利用率达30%、城市生活垃圾回收利用率达35%以上的目标，但这二者所针对的固体废弃物原本就不进入生活垃圾清运体系的餐饮垃圾和再生资源，与强制分类最直接攻坚对象——长期混收、混运、混合处理的绝大部分家庭厨余垃圾、园林垃圾、有害垃圾，以及一部分低价值可回收物和其他不可回收废弃物的分类收集、利用没有关联，也对“减少垃圾的清运量和最终处理量，减轻末端处理压力”没有显著贡献，所以根本不能体现对中央强制分类政策部署的落实。

从征求意见稿附表3的数据中也能看出，规划的实际内容和目标与强制分类制度“减少垃圾的清运量和最终处理量”的基本理念背道而驰，这种矛盾在北京市体现得非常突出。2014年底北京焚烧和填埋合计末端处理设施规模为17321吨/日，而预计到2020年底将增至26371吨/日，增幅达52%。可以想象，若此规划得以实施，为了满足快速增长的末端处理设施对垃圾原料的巨大需求，未来几年垃圾管理部门非但不能想方设法推动垃圾分类，还可能被迫将原来已经分流出去的一部分可被利用的垃圾再混入最终进入末端处理设施的废物流。

原标题："十三五"：垃圾问题，思路需从处理迈向管理

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