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(一)区分非PPP的政府购买服务(D类)与PPP(A类+B类+C类)
图3 第一次分割
显而易见,非PPP的政府购买公共服务不应该以融资为目的,否则将违背三年前财政部挑头开展PPP的初衷,且导致对地方政府债务控制的效果将付之东流。而如果不以融资为目的,项目就不应该涉及基础设施的建设,也不需要由于还款周期的考虑采用较长的项目期限。三到五年为周期,及时评估和竞争选择购买服务的提供商,是较适宜的选择,对提高公共服务供给效率更加有利。那么,将垃圾清扫、运输,河道维护等这类政府购买服务项目称之为PPP项目,甚至采用20年的过长的“特许经营期”,都是概念混淆后的不当模式,对提升效率弊大于利。另外需要说明的是,在这类政府购买服务的项目中,为了向政府提供服务,企业可能会自购车辆、仪表等装备,但是产权完全属于企业,并且可以在不同的项目地使用(不同于基础设施建设的用途唯一性和用地唯一性),因此不应被看作后叙的融资属性。
与之对应而反向的另一种情况则危害更大,就是地方政府用政府购买服务代替PPP流程,采购包含工程在内的基础设施项目,使融资游离在PPP流程之外,脱离程序和可承受力评估限制的要求。可以看到,非PPP范畴的“政府购买服务(D类)”和“非特许经营的政府购买型PPP(C类)”从用词上就十分接近,并且因其内在逻辑有部分相似性,在实际操作中,也往往是后者范畴内的地下管网、市政道路等被披上了前者的外衣暗度陈仓。此外,除了C类PFI项目,可运营的项目(下段予以解释)类型由于受社会资本欢迎,所以很少见到将可运营的资产(A类和B类)走“非PPP的政府购买服务模式(D类)”,其实也体现了地方政府利用非PPP的政府购买服务项目来实现违规融资的目的。
(二)区分非特许经营的政府购买服务PPP(PFI)(C类)和可运营性特许经营(A类+B类)
图4 第二次分割
在试图将政府付费的基础设施项目拿出特许经营范围的讨论中,笔者发现了传统特许经营无论是政府监管型特许经营,亦或是政府购买服务型特许经营,二者之间有一个共同点——可运营性,也正是这个共同点区分了同为政府购买服务性质的特许经营和PFI项目。为了与发改委2724号文中所提到的经营性、准经营型等定义进行区分,笔者采用“可运营性”这个词汇,因为核心概念有所区别:财政部的“使用者付费”概念和发改委的“经营性”从上下文来看核心意思指的是项目的收费回报是否足够覆盖项目成本和收益要求,财政补贴是否需要被安排,所以将政府付费的污水处理BOT项目也看作了使用者付费的经营性项目。而本文“可运营性”却有如下两个显著特点:
1.项目的基础设施资产具有“产权”属性,可以被计入项目公司财务报表的固定资产项(因此受金融机构欢迎),社会资本的项目公司拥有该资产部分“产权”,由此“厂区”可以被合法运营和反之法理上可以被关闭(即便存在违背协议的风险),但关闭可能带来城市功能的某种损伤(可以在一定程度上制约地方政府付费风险)。(具体案例可参考某省会污水厂BOT付费争端案例);
2.项目基础设施的运行计费可以按量结算(如供水和污水都是按水量结算),并在项目交付界面上按质考核(如供水的到户水龙头和污水BOT的厂界进、排水口)。
第一个特点使这类可运营性项目很容易获得资本市场的认可。曾经业内有个误区,认为污水处理厂BOT模式之所以容易推进成功,是因为有政府向居民所收取的污水处理费的经费来源支持。但是这种回答无法解释在没有向用户收费的生活垃圾、餐厨和厨余类等的BOT模式,为何也同样受到社会资本的追捧而广泛推行,资本市场依据特许权和政府的支付协议就能够实施项目融资贷款。这背后就是上述“可运营性”的第一个特点带来的。
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