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反之,由于不具“可运营性”的PFI项目不具备产权属性,也没有被关闭的可能(社会资本不可能因为政府付费拖欠而关闭市政道路、管网、河道和海绵城市的运行),对政府不构成付费违约行为的制约,并且无论是市政道路还是海绵城市这类投资,都不能形成项目公司财务报表的有效固定资产(不符合金融机构抵押物的习惯),只能形成财务报表上的负债类,同时,社会资本也没有法律赋予的关闭设施的权力,因此导致社会资本及金融机构认为这类投资不够安全,这样的结果,社会资本更倾向于在工程阶段尽量收回投资(即做大工程利润),大型央企建筑公司和园林类公司由此获得优势,造成这类项目被认为是类似拉长的BT的争议。
不具备可运营性项目的特点二,是导致PFI项目在落地中容易工程化、BT化的核心原因。当前很多PFI项目不能像可运营的项目那样,在项目交付界面上简单的通过交付物的数量和质量来约定和考核“购买服务”的交易界面:可运营的项目不用在项目执行期中介入社会资本设立的项目公司内部的实际投资建设成本核查;而完全可以依照交付物约定的或取或付的基本量保证和交付物质量约定(政府付费),或者由社会资本直接按政府允许的定价机制向直接的非政府的用户收费(加上来自政府的公益性补贴),以此为基础,前期通过招投标程序来确定合理的项目价格。在PFI类型的海绵城市、河道治理乃至市政道路中,依据社会资本的施工造价来安排某种固定利率的还款模式成为这类项目的回报机制,而实际上施工造价很难被合理控制,再加上项目金额大、系统复杂等因素,社会资本实际上更看重前期工程利润尽快收回(当然金融机构作为埋单者也未必愿意承担后期风险,盯住企业自身信用成为他们当前的选择),这些因素都导致了PFI项目在内涵上存在滑向仅仅成为拉长BT的风险,也因此需要方案设计者刻意去避免。
近期有篇系列文章—“为什么你的PPP项目不靠谱”中强调了所谓的靠谱的PPP项目一定要有很高的工程比例才可以做,并讨论了相应的如何获得工程利润的技巧,全文都是在探讨在PFI项目中模仿BT的开发获利技巧,而看不到对全周期运营的整体效率提升的关注,个人认为企业逐利无可厚非,但是政策制定者需要关注的是,如果项目方案的设计开发水平仅仅只是满足这类功利性的追求,那么PFI会在本质上背离了PPP的核心目标。
(三)区分可运营类项目中的“政府购买服务型”特许经营项目(B类)和“政府监管型”特许经营项目(A类)
图5 第三次分割
笔者曾强调要将环保踢出特许经营,实际上是发现环保这类没有受益者付费模式的PPP,基本都是PFI(C类)或者政府购买服务型特许经营模式(B类)。把B类的环保项目和A类的由用户直接付费模式的政府监管型特许经营项目混在特许经营范畴里一起讨论,让笔者一直感到别扭,包括现行的发改委特许经营管理办法和当年的特许经营立法草案(这是由于住建部当年主导特许经营改革留下的历史惯性)。
虽然同样具有前文所述的可运营性的特点,这类政府监管型特许经营项目与政府购买型特许经营项目的区别是非常明显的,笔者因此在此忽略发改委所说的“经营性”的原始定义,而在这里将直接向用户收费作为一种“可(直接)经营”的特性作为政府监管型特许经营模式的基本特征,它区别于政府购买服务型特许经营项目至少有如下六大差别:
1.政府监管型特许经营项目向非政府的用户直接收费(受益者付费),而政府购买服务型特许经营是依据BOT惯例的保底量“或取或付”模式由政府付费(政府可能同时会向民众或其他用户收费---污染者付费);
2.政府监管型特许经营项目的项目执行期调价由居民参与的成本监审和价格听证会来确定,而政府购买服务型特许经营项目的价格与政府向用户收取的价格无关,且定价方式来自前期选择社会资本时的竞争程序,后期通过协议事先约定的调价公式来定价,不宜搞成本监审和价格听证会;
3.政府监管型特许经营项目往往采用厂网一体化且直接面对用户收费的模式(上海城投的王强博士称之为网络型公用事业),而政府购买服务特许经营项目中创新的所谓的厂网一体化由于没有且无法面对直接用户收费,其本质上是厂区BOT加上管网BTO的模式组合,与前者核心概念区别很大;
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