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三、按照上述分类的市政环保PPP的基本落地情况和对产业格局的影响
(一)非PPP项下的市政环保购买服务项目(D类)
这个领域本不是本文要讨论的重点,只是很多项目与PPP高度相关,同时也是环保企业积极在参与的,具体项目包括垃圾清扫、收运、城乡垃圾一体化收集、水体维护、环境监测。这类轻资产项目,规范流程应该是采用政府购买服务程序。在这个领域,大小公司、国企民企都有机会参与,行业集中度极度分散。相对而言,在环境监测领域很久以来就有了委托服务的传统,聚光、雪浪和先河这类上市公司有一定的优势。水体维护领域之前基本是小公司在参与,而现在很多已经被PFI项目打捆,使小公司必须要和大公司合作才能获得机会。作为环卫公司市场化的举措之一,垃圾清扫收运外包服务这两年也开始流行,比如北控水务专门成立的北控环境,以期在该领域做大做强。这类项目也有一部分也与后端垃圾焚烧项目打捆,被大型环保公司承接,在此布局的典型企业有启迪桑德、首创环境等公司。
这个领域出现的问题,一是前文所说的,很多购买服务项目被挂上了PPP的帽子,不仅混淆概念,还过分延长服务期限,具体案例比比皆是。另外,借政府购买服务变相融资做基础设施肯定应该被禁止,财政部近期又再度发文进行了规范。
(二)非特许经营的政府购买服务PFI类项目(C类PPP)
这类项目的推出是本轮PPP与特许经营时代的最大区别,可以理解为这是对投融资平台和BT模式叫停后必须为地方政府打开的通道。当前,在市政环保领域,PFI项目主要包括海绵城市和黑臭水体治理,典型的如通州230亿流域治理项目、海口50亿黑臭河道治理项目和迁安、镇江等地的海绵城市项目。
虽然,这类项目如果操作不够细致有可能演变为项目内涵上类似拉长的BT。但笔者认为,在市政环保领域推出城市流域治理的PFI打捆项目,作为PPP的重要探索方向具有积极意义。如果要避免PFI项目沦为单纯的融资工具并且因此与简单BT划开界限,在项目需求上应该需要体现出以下三点必要性的存在:
1.项目应该有明确的可实施的考核指标;
2.要达到项目的考核指标需要系统化的整体方案;
3.项目需要长期维护以达到考核指标(前文所述的“可维护性”)。
在黑臭水体治理方面,各地政府面临的关键问题是“水十条”中城市河道断面考核的要求如何得到落实。系统集成要求高,且要保持河道断面指标达标,对长期维护有很高的要求,也使得在这个领域应用PFI模式有了必要性。从这点出发,对在海绵城市领域推进PPP笔者持谨慎保留态度,而对于土壤修复类的项目则坚决反对,土壤修复类项目没有维护和系统集成的要求,考核也较容易,如果采用PPP模式,也就背离了其核心目的,沦为单纯的融资工具,所以笔者一直坚持在土壤修复领域不宜采用PPP模式。而对于厂网一体化的污水处理项目(相当于B类和C类的混合),核心要看企业在管网规划优化、后期维护甚至执法方面的参与程度,考虑到社会资本方在排污许可管理和工业污水接管排放监管等方面如想参与管理,在执法权转移方面存在障碍,这种客观状况在一定程度上减少了社会资本参与管网运营的意义。
即便黑臭水体治理项目采用PPP存在必要性,执行中也出现了PPP项目中的一个常见问题,即在招标之前政府并没有能力制定完善的项目方案,咨询公司的帮助也很有限,因此与公建模式去对比而做的VFM评估很难有准确的量化结果和可靠结论。此外,对技术集成方案的优化按常理应该在招标评审阶段完成,实际操作过程中,由于留给这一阶段的时间过短,并且价格是主要的竞争因素,导致社会资本只能在中标后的实施阶段才真正开始完善技术方案。因此对社会资本的评估选择很难做到完全客观,价格评估和成本控制也有较大的难度。因此,笔者建议适当延长招标期,同时引入世行的“两步招标法”采购模式,来解决这个问题(先招技术方案进行比选和优化自身的方案)。
尽管有上述种种不利因素,笔者还是观察到,南宁那考河PPP项目之后,这类项目都约定了明确的断面考核指标,对社会资本而言压力较大,也迫使他们认真地优化方案和寻找合适的技术,这对改变传统公建模式中时而出现的重建设轻运营和对效果缺乏追责手段的状况有积极意义。
这类大型PFI项目对产业格局的影响也非常明显,动辄十亿百亿的项目总规模对资本和融资要求巨大,民企和非上市公司很难参与,大量小公司也只能沦为给大企业打工的配角。另外,工程公司类的央企和前期以BT见长的园林类上市公司的介入,冲击了E20环境产业地图传统A方阵(北控、首创等)的优势地位。关于这部分的市场格局,E20环境平台将在明年年初的水业十大影响力评选中启动对城市黑臭水体治理的业绩评选,并将在明年三月份的第十五届水业战略论坛予以发布。
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