薛涛：市政环保PPP年度盘点——分类后的顶层思考与产业变局-第5页-北极星环保网

投稿

我要投稿

4.基于这一原因，政府监管型特许经营项目采用股权合作模式较多，而政府购买服务型特许经营项目则较适宜采用简单的BOT模式;

5.由于上述原因，政府监管型特许经营项目需要政府在其管网覆盖范围内授予独家经营的垄断权，而政府购买服务的特许经营项目其实不需要也无从授予垄断权;

6.政府监管型特许经营项目属于在政府监管下的社会资本与民众(直接用户)的买卖关系，政府与社会资本双方并不平等，政府和社会资本出现争议应该走行政复议;而政府购买服务的特许经营项目，政府和社会资本方属于买卖平等主体，出现问题应该走仲裁或诉讼。

除了上述区别以外，目前还有一种情况值得特别关注。在价格机制完全到位不依赖政府补贴的“特许经营项目”(比如燃气)，特许经营权授予的公平性及其他PPP配套管理措施方面都没有得到重视，实际上走了不规范的私有化过程，有碍于社会公平竞争环境和效率的提高，在这点上笔者曾经撰文专门讨论。这种情况之所以出现，是因为国家在公共服务市场化的顶层文件中对这方面的表述普遍混乱和模糊。读者可以在国务院颁布的燃气条例和建设部联合发改财政所发布的住建2016(208)号文里找到例子。

之所以出现这样的情况，背后还有一个逻辑值得思考，E20近期举行的铿锵三人行PPP对话上，吴亚平主任曾经展示了一个很有意思的金字塔，底层是公建公营，中层是PPP，顶层则是“私有化”，越向上市场化程度越高(未必是适宜的)。以上所说的燃气的情况，就是本应该在PPP中有序组织市场化的项目被过大幅度的私有化了。类似前述的借用政府购买服务走融资的项目本应该归属于同样基于“政府购买”的PFI的情况,这种本应该属于PPP的项目被过度私有化的项目背后的基础，恰恰也是政府监管型许经营里具有私有化所必需的“(直接)经营性”这个特点，这也是我强调需要强化研究政府监管型(狭义)特许经营的原因。

(四)总结三次分割后的公共服务市场化的分类图

通过上述分割，笔者将市政环保类的市场化项目分为ABCD四个类型，如下图所示。此外，还可以留意在供服务市场化的总范围内，红圈(A+B+C)代表PPP的总范畴，蓝圈(B+C+D)代表由政府购买的总范畴，而其实A+B是特许经营的总范畴，可惜没法也画出个类似椭圆完美表现。

另一个思考角度是，如果看逻辑演进，作为PPP的A到B到C这三类项目类型之间，实际上有一种内涵递减的关系，且向下包容：A的“可(直接)经营性”→B的“可运营性”→C的“可维护性”。“可(直接)经营性”包含“可运营性”和“可维护性”，而“可运营性”也包含“可维护性”。反之则不然。“可维护性”在第三款的第2条做了介绍，笔者认为这是PFI项目值得PPP的必要条件。