公开与不公开之间：我国公众环境知情权和政府环境信息管理权的冲突与平衡

虽然这是一个极端的案例，但设计制度时，必须考虑到所有的漏洞和所有可能出现的情形。在现今“官民”之间的信任度还比较低而公众的权利意识又比较高涨的情形下，这样的极端情形完全有可能经常发生。“权力怀有扩张的本性是个共识，权利同样也具有膨胀的天性。”

为了防止公众滥用知情权，多国信息公开立法均有关于滥用知情权问题的相关规定。例如，泰国《官方信息法》第一条规定，如果申请涉及过量信息或无合理原因过于频繁提出申请，该申请可能会被拒绝。韩国《公共机关信息公开法》第八条第二款规定：“因申请人要求提供的信息为人所知或要求提供的信息量过大，以致严重地影响公共机关的正常业务，可以限制所提供的信息副本或者复制件。”保加利亚《公共信息获取法》第三十七条第二款规定：“最近6 个月内曾经向申请人提供了所申请的公共信息。”南非《信息公开促进法》第四十五条规定：对于“明显无聊或无理取闹”的申请或对“公共机构的资源造成实质性的、不合理的转移”的申请可拒绝。新西兰《政府信息法》第十八条规定：“申请轻佻、无根据或无足轻重”的，“可作出拒绝决定”。在墨西哥，可以拒绝侮辱性的申请或此前已经回应过的申请。在英国，刁难性或重复的申请，以及对已经公开信息的申请和将要公布的信息的申请都被排除在外。但我国目前并无类似规定。

判断公众申请信息公开的行为是否构成滥用知情权，应当考虑是否存在以下情形：“是否存在大量频繁的申请;是否存在向同一机关一次性提交大量申请的情形;是否存在就同一申请向不同机关或向同一机关在不同时间提出的情形;是否存在明知不是政府信息而执意要求公开的申请; 是否存在已经获取和知晓所申请的政府信息仍以明显不能成立的理由逐一提起行政复议或行政诉讼的情形; 是否在提出申请、行政复议、行政诉讼的程序中存在故意扰乱秩序的行为等等。”如果存在上述情形之一的，可以认为公众是在不合理地行使知情权，行政机关或者法院可以拒绝其信息公开申请。

如何解决公众知情权与政府信息公开能力之间的冲突，是一个必须认真对待的问题。“保障公民环境知情权并不等同于任何公民无需任何条件获取政府环境信息”这个结论，基本上代表了当前中国政府部门对公众申请环境信息公开权利边界的主流看法。

笔者通过调研和收集相关案例了解到，在政府环境信息公开实践中，只要没有超出合理的工作量，对于公众提出的没有证明“生产、生活、科研需要”的信息公开申请，相关政府部门也经常予以公开，而并非一律予以拒绝。但这种做法并非是在履行法定职责，而是超越法律要求的“为人民服务”，是政府部门可以掌握充分主动权的自由裁量行为。

政府工作人员普遍认为，在不影响工作的情形下，为公众提供一些“方便”是可以的，但一旦法律取消了“生产、生活、科研需要”的限制，这种目前还可以自由裁量的行为就会变成一种强制性的法律义务，将极大地增加他们的工作量。如果未能履行这种法定义务，还可能面临追责。因此，他们普遍反对全面取消对于“生产、生活、科研需要”的限制。

当然，我们不能满足于现状，应当力争有所进步。但如果完全不考虑现实中的种种制约条件，一味追求“与国际接轨”，最后的结果无异于立法上的“大跃进”，实际上根本做不到，反而会损害法律本身的威信。

如今，保障和促进公众的权利似乎已经成为一种“政治正确”，但毕竟关于保障公众权利的制度主要都是由一个个平凡的政府机关工作人员——而不是“铁人”或者“超人”——来执行的，如果这种制度的目标是政府部门的工作人员经过艰苦努力能够实现的，那么通过一系列的激励制度还可能实现制度的目标;但如果这种制度的目标严重超越了政府部门工作人员的能力范围，那么再高远的制度目标最后也可能会落得一个“破罐破摔”的结果。

“学者们……更多地站在立法者的立场上，批评执法、司法和守法者，却对执法、司法、守法者的甘苦毫不知情……当我们真正走出书斋，看到外面的世界，发现曾经被我们批评甚至毫不留情地痛斥的人和事背后，掩藏着太多我们根本不了解的事实，还存在很多因为我们不知情而造成的后果时，我们应该有更多的反问、反思、反省”。

从既能扩大公众的环境知情权，又不过分超越当前政府部门环境信息公开能力的角度来看，本文建议，在申请政府公开环境信息方面，可以有两种比较可行的途径：

一是参考目前环境公益诉讼的做法，规定符合法定条件的社会组织可以无需理由申请政府公开环境信息。为了避免社会组织滥用申请公开的权利，可以对其在一定期限内申请信息公开的数量进行限制。对于公民个人，在申请政府信息公开时，则可以仍然要求其证明生产、生活、科研需要。