公开与不公开之间：我国公众环境知情权和政府环境信息管理权的冲突与平衡

“生产生活科研需要”与“滥用知情权”

《政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条据此规定：原告不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。

对于何谓“自身生产、生活、科研等特殊需要”，目前的法律界定并不清楚。实践中，经常出现行政机关工作人员以申请人不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要为由，拒绝提供相关信息。对于申请人出于科研需要申请公开的，行政机关一般不予回复，或者要求申请人提供相关证明才予以回复。“依申请公开难已经成为地方政府信息公开工作的短板，政府部门要求申请人说明申请用途并提供证明文件几乎已经成为了常态。”

例如，在“孙洪彬诉萍乡市环保局不履行信息公开法定职责一案”中，江西省萍乡市中级人民法院指出：关于被上诉人是否应当向上诉人公开涉案政府环境信息的问题，本院认为，本案上诉人申请信息公开时是在校学生，其家住河北省邢台市，并不生活在江西省萍乡市，故所需信息与其生活无关。同时，上诉人未提供证据证明其申请公开的信息与本人生产、科研有关，其申请表上“所需信息的用途”一栏中填写的是“保障公民知情权”，未说明出于什么需要。对此本院认为，“保障公民环境知情权”并不等同于任何公民无需任何条件获取政府环境信息，被上诉人针对上诉人的申请，不予公开涉案政府环境信息并不违反前述规定。

在法治发达国家和地区，对于公众申请环境信息公开，法律一般不要求公众说明其与申请公开的环境信息之间存在何种利益关系。“有学者抽取了15 个国家和地区的样本进行分析，得出在政府信息申请人资格的规定上存在着大致相同标准的结论：即任何人都可以提出政府信息公开申请，提出申请时不需要提供任何理由。”“如今，大多数国家的政府信息公开制度，对申请者的资格条件都没有限制，任何个人或者法人组织等，都可以申请政府信息公开，甚至包括外国人等。”

1998 年联合国欧洲经济委员会制定的《在环境决策中获取信息、公众参与及诉讼司法救济的奥胡斯公约》第四条规定：公众在申请公共当局公开环境信息时，无需申明涉及何种利益。换言之，公共当局不能够为提供信息施加任何条件，如要求申请人陈述请求公开信息的原因，或申请人将如何使用该信息等，不能以信息不涉及申请人利益为由驳回请求。总之，在申请公开环境信息的问题上，《奥胡斯公约》的立场是“任何人”都可以申请。

当然，讨论如何解决中国的问题，国外的做法只是一个有益的参考，而不是唯一正确的答案。在设计保障公众环境知情权的制度时，必须考虑作为环境信息主要提供者的政府相关部门是否有能力做得到的问题。众所周知，中国各级政府机关的人员编制有限，负责信息公开工作的人力、物力都比较紧缺，一旦允许任何人无需理由就可以申请政府环境信息公开，相关政府机关可能会陷入即便疲于奔命也无法满足申请人的境地。

在范建振诉南通市人民政府信息公开案中，原告多次向政府部门提出了公开大量环境信息的申请。江苏省环保厅出具的情况说明指出：“自2008 年《政府信息公开条例》颁布实施以来，截至2014 年年底，范国良累计向我厅提出185 件依申请公开，范建振累计向我厅提出45 件依申请公开。”南通市环保局出具的情况说明指出: “根据我们掌握的情况，自信息公开条例发布以来，范国良、范建振向环保部(门) 提出的信息公开申请共计有1000 余件，申请行政复议100 余件。”南通市政府办公室信息公开办公室出具的情况说明指出：“2012 年9 月至今，如皋市居民范国良累计向南通市政府提交政府信息公开申请81 件。2013 年3 月至今，范建振累计向南通市政府提交政府信息公开申请27 件。”

法院认为：范建振提出的大量政府信息公开申请，与其生产、生活等特殊需要无关，信息公开的数量之大也明显超过了正常合理的限度。范建振非科研工作者，并不从事科学研究，其虽然获取了大量的环境信息，但事实上从未进行过环境科学研究，发表过学术论文，从事过环境保护学术讲座等活动。范建振也非环境保护志愿者，其获取大量环境信息后，也从未参加过环境公益活动或者志愿开展环保法律和环保知识宣传等活动……范建振不当行使知情权的行为耗费了政府大量有限的行政资源……不仅严重影响了行政机关工作的正常秩序，而且也影响了其他公民、法人和组织依法、及时、准确地获取政府信息，有序参与和监督环境保护工作，在根本上不利于透明政府和法治政府建设的有序推进。同时，其因不当行使知情权的行为提起行政诉讼，也浪费了宝贵的司法资源。范建振的行为不符合政府信息公开条例规定的基本宗旨，构成了知情权的滥用。