公开与不公开之间：我国公众环境知情权和政府环境信息管理权的冲突与平衡

2 月24 日上午，董正伟收到了环保部的公开答复函件，答复内容总计22 页。环保部在答复函件中很详细地解释了“关于土壤污染成因”，但土壤污染调查数据信息并没有公开。环保部认为，全国土壤污染状况调查数据属于国家秘密，根据《政府信息公开条例》第14 条规定，不予公开。

我们当然可以理解，环保部担心公开土壤污染信息之后可能会引发社会的恐慌。但信息公开不但涉及公众的知情权，也会影响政府的公信力。公布土壤污染的真实信息可能会在一定程度上引发社会的恐慌，但以“国家秘密”为由不公开这个姿态本身也会引发恐慌——因为公众会下意识地把“国家秘密”理解为“不敢公开”，从而想象最坏的结果。

“不公开”的另一个后果是严重损害整个政府(不只是环保部门) 的公信力。不但是因为环保部门“出尔反尔”，本来承诺了会公开，又拒绝公开;更是因为土壤污染相比大气、水、垃圾等的污染，更具隐蔽性，公众仅凭其感观很难对土壤污染作出基本判断，因此更依赖于环保部门的信息公开。

环保部门拒绝公开，相当于使公众了解土壤污染状况的唯一希望破灭，公众必然会对以环保部门为代表的政府“为人民服务”的诚意产生严重的怀疑。虽然一年多之后环保部又主动公开了土壤污染的调查信息，但这种“迟来的正义”，已经难以弥补之前公众知情权和政府部门公信力所受到的损害了。即便环保部门后来公开的土壤污染信息是真实的信息，但由于没有在第一时间及时公开，公众也可能会将其视为经过修饰的信息，其真实性在公众眼里将大打折扣。

对于国家秘密和信息公开之间的关系，《保守国家秘密法》第四条规定：“法律、行政法规规定公开的事项，应当依法公开。”《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》第五条更是明确规定: “机关、单位不得将依法应当公开的事项确定为国家秘密。”

根据《政府信息公开条例》第九条的规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息，行政机关应当主动公开。而土壤污染不仅会对公众健康造成直接损害，还可以通过食品、农作物种植以及地下水渗透对人体健康造成间接损害。显然，土壤污染信息事关公众健康，涉及公众切身利益，依法应当由相关部门主动公开，而不能确定为国家秘密。此外，环保部自己颁布的《环境信息公开办法(试行) 》第十一条规定：有关环境质量状况、环境统计和环境调查信息属于环保部门应当主动公开的政府环境信息。而有关土壤污染状况的调查方法和数据信息显然属于“环境质量状况、环境统计和环境调查信息”，环保部门不但不能将其列为国家秘密，而且应当主动公开，而不是藏着掖着等公众申请公开。

在任何国家，“国家秘密”都会与公众的知情权产生某种冲突，因此需要平衡两者之间的关系。本文并不认为环境没有秘密，所有与环境有关的信息都必须要公开。毕竟，在中国这样一个环境形势还比较严峻，因此环境问题经常引发群体性事件且存在诸多跨国环境影响的大国，有些环境信息确实比较敏感，可能涉及国家安全和利益，在一段时期内被列为国家秘密也是可以理解的。但本文同时认为，依照《保守国家秘密法》的规定，能被列为国家秘密的环境信息较为罕见。

环境信息公开应当不折不扣地秉承“以公开为原则，以保密为例外”的做法。“时代已经改变，我们必须顺着信息公开的时代潮流，引入阳光政府的理念和制度，从‘民可使由之，不可使知之’到‘民可，使由之;不可，使知之’，也就是从保密主导下的公开，迈向公开主导下的保密。”

本文认为：在平衡国家秘密和公众环境知情权时，一个既能保障公众环境知情权，也能兼顾国家安全和利益的切实可行的标准就是《保守国家秘密法实施条例》规定的：“依法应当主动公开的政府环境信息不得被确定为国家机密。”

目前，直接涉及环境信息公开的法律、法规、规章中并没有这样的规定。尽管这个问题也可以适用《保守国家秘密法实施条例》的规定，但由于《保守国家秘密法实施条例》在公众中的知名度并没有像直接规定政府信息公开的那几个法规、规章那么高，大部分寻求环境信息公开的公众可能根本就不知道有这样的规定，一些负有环境保护监督管理职责的部门也很有可能不知道有这样的规定。

本文建议，应当在修改直接规定政府信息公开的有关法律法规规章时加入这个条款，这样更有利于约束有关国家机关企图以国家秘密为由拒绝公开应当主动公开的环境信息的行为，也更有利于公众对这种行为进行监督(包括提请司法审查) 。与此同时，有必要在修改政府信息公开的法律、法规、规章中再次重申《保守国家秘密法》第四十九条第二款的规定：“机关、单位违反本法规定，……对不应当定密的事项定密，造成严重后果的，由有关机关、单位依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。”