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(三)建立以环境与健康风险评估为核心的制度体系
环境健康风险评估是风险管理的主要内容,风险评估的结果可以综合政治、经济、法律等信息,制定相关政策,最大限度地保护公众健康,有效地降低环境污染对人群造成的健康风险,促进对环境与健康风险实施有效的管理。其结果也可以为媒体及公众进行风险交流提供数据支撑。[12]韩国和美国在环境健康风险评估及管理方面具有几十年的历史经验,韩国《环境健康法》设专章规定风险评价制度,开展风险评价是环境部的法定义务。1983年,美国国家科学院制定了“风险管理”策略,将环境与健康风险管理分为两个阶段,即风险评价与风险管理,并提出了人群健康风险评估的经典模型,明确了健康风险的评价步骤,即风险评估“四步法”,包括危害识别、剂量-反应关系、暴露评价和风险特征。这一风险管理框架得到了许多国家的认可,加拿大、澳大利亚、荷兰等国环境立法予以采纳并实施效果良好。美国和加拿大建立的和环境与健康风险评估制度相关的法律包括:《联邦政府风险评价:管理过程》《美国环境健康风险管理框架》《环境决策中的风险评估与风险管理》《生态风险评价指南》《理解风险:民主社会的决策指南》《超级基金风险评价指南(第一卷):人体健康评估指南》《超级基金风险评价指南(第二卷):环境评估手册》《加拿大环境健康风险管理入门手册》《生态风险评估:一般指南》。
(四)建立环境与健康风险沟通机制,促进信息公开,增强公众参与度
严重的环境健康问题正在成为经济社会矛盾爆发的载体。“十一五”期间发生的232起较大环境事件中,56起为环境污染导致健康损害事件,超过1/3发展成为群体性事件,因此加强环境与健康风险的交流沟通至关重要。强化环境与健康基础知识,科学对待环境健康风险,促进信息公开,增加公众参与是建立环境与健康风险沟通机制的重要内容。美国于1986年颁布《危机应急计划和社区知情权法案》,规定“社区知情权”,要求建立政府环境信息公开系统,促进环境与健康风险信息在政府、企业与民众等相关者之间的交流,以保障公众知情权的方式稳定公众的情绪。事实上,“公众参与”在美国环境法中无处不在,而且具有包括投票、游行、请愿、游说、给报刊编辑写信、辩论、参加听证会、要求获取政府信息、组成公民顾问团,甚至提起诉讼等在内的多种方式。公众参与将公众所享有的环境信息知情权、参与权和司法救济权等具体细化到《清洁空气法》《清洁水法》《资源保护与恢复法》和《综合环境应对、赔偿与责任法》等多部法律中,通过公众参与,可以使公众充分表达与联邦机关相同或不同的意见,使联邦机关能够充分了解其行为对不同背景的公众造成的不同影响,促进联邦机关与公众之间的沟通与了解,推动联邦机关做出更好的决策,建立政府与公众之间的信任,为公众支持联邦机关的行为提供了公众基础,并有助于实现环境公平。[13]
(五)明确环境与健康损害责任
环境污染会对人体健康造成损害,因此必须明确辨别环境与健康损害的责任及赔偿范围和额度并进行民事或行政补偿。日本1974年制定了专门的《公害健康损害补偿法》,实行“污染者负担原则”,由日本环境恢复和保护局(政府机关之外的专门机构)负责向固定污染源(工厂)征收赔偿款以及向移动污染源(汽车)征收税负的方式获得资金,同时由中央及地方政府承担健康和福利服务的部分费用。损害赔偿范围广泛,包括:医疗费、残废救济金、儿童抚养费、治疗补贴、葬礼补助、幸存者补偿等,并采用公害病区域划定方法对相关公害病进行认定确定所属补偿领域,指定地区的郡县必须为患者提供健康和福利服务,帮助已确认受害者康复、维持和提高他们的健康。美国并未针对环境与健康损害赔偿制定专门立法,但基于在成文法体系中《超级基金法》《联邦侵权赔偿法》《联邦雇员补偿法》以及相关典型判例,形成了一套行之有效的环境健康损害赔偿法律机制,并将人身伤害、精神损害、医疗费用、收入损失等纳入环境健康损害赔偿范围,而赔偿额度的确定主要考虑赔偿比例、赔偿限额和惩罚性赔偿等因素。[14][15]
三、对中国环境健康管理工作的建议
如上所述,中国环境健康工作面临着巨大的挑战。基于国外在环境健康领域累积的先进经验,特对中国的环境与健康工作提出以下建议:
(一)以民众健康为核心目标,制定环境与健康法,确立完善的环境健康管理体制
以维护公众健康和生态安全为目标,基于健康风险防范和优先保护为基本原则,采取单独立法的形式,制定环境与健康法,完善环境健康管理体制,规范政府和企业的管理职责和义务,制定环境健康基础调查与风险管理制度,识别优先保护领域,建立风险沟通机制,增加公众参与度,促进环境与健康信息的公开,进一步推动环境与健康相关政策的有效实施。
(二)建立完善监管体制机制,健全国家和地方各级环境与健康部门的协调机制
进一步健全政府环境与健康职能及体制机制。中央层面:升级现行国家环境与健康领导小组,明确相关部门的环境与健康综合管理职权,建立部门协调、协同机制,完善信息共享、综合决策机制;地方层面:建立健全省、市级环境与健康机构或人员,明确各协同部门职责、共同承担责任,建立环境与健康政府绩效考核和问责机制。
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