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2、我国PPP政策发展历程梳理——找寻PPP三阶段中我国的定位:应正处于第一阶段走向第二阶段的提升期
(1)政策梳理的两阶段
中共十八大确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措。而我国PPP市场的大规模发展从2014年才正式开始。
2014年3月,财政部副部长王保安在政府和社会资本合作(PPP)培训班上发表讲话,对推广PPP模式的原因、任务和方式予以系统阐述,并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。
2014年5月,财政部政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组正式设立;国家发改委推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目,范围涉及传统基础设施、信息基础设施、清洁能源、油气、煤化工、石化产业,且项目模式不局限于特许经营。
随后,2014年,我国陆续出台了大量推动投融资机制创新、开展政企合作(PPP模式)的相关政策和指导意见,如国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见(国发【2014】60号)、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资【2014】2724号)、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金【2014】76号)、财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金【2014】113号)、财政部印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库【2014】214号)、财政部印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库【2014】215号)等。
2015年,关于政企合作的PPP模式推进实施的各类指导意见仍在持续发布,2015年下半年开始,大量PPP项目开始启动,并进入财政部PPP库。2016年-2017年,与PPP相关的重要政策仍在持续出台,我们将2014年以来我国出台的PPP相关重要政策汇总梳理如下表5所示。
通过梳理可以发现,与国际PPP发展的三阶段类似,初期PPP的发展均以建立基本框架、确立合法、鼓励发展为主;而第二阶段则会对PPP的模型不断优化、加强立法、加强政策指导。我国PPP的政策出台也呈现明显地两阶段划分,再将财政部PPP库增长情况与政策出台结合起来看,我国的PPP市场发展也正经历从快速启动发展的第一阶段向规范发展的第二阶段提升过程中:
早期我国PPP政策的出台以推动PPP模式在各领域推广应用、鼓励发展的指导意见及操作指南为主;
自2017年4月底开始,政策对PPP模式的规范化重点关注,2017年4月26日出台《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知-财预[2017]50号》,2017年5月28日出台《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知-财预〔2017〕87号》,2017年6月7日出台《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知-财金〔2017〕55号》;在2017年11月,财政部、发改委、国资委更是连续出台了《关于规范政府和社会资本(PPP)综合信息平台项目库管理的通知-财办金〔2017〕92号》、《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知-国资发财管〔2017〕192号》、《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见(发改投资〔2017〕2059号)》三大政策文件。
(2)规范化发展的第二阶段是规范、不是限制。对PPP的未来方向可以乐观一些。
在2017年下半年,由于政策风向的变化,市场对于PPP的发展方向及前景产生了较多担忧,再加上利率和宏观环境的不利影响,对PPP的未来预期较为悲观,而从政策的详细梳理和国外PPP发展历程的比较来看,我国从2017年下半年开始的规范化发展PPP进程是对行业的规范、而不是限制,对我国未来PPP的发展可以乐观一些。
第一,从国际经验和PPP发展的三阶段来看,PPP的规范化是发达国家在发展PPP过程中也曾经历的阶段。
对PPP模式应用最为成熟和规范的国家是英国,但即使在英国,PPP的发展也曾经历过需要规范引导的阶段,而在英国PPP市场发展中遇到的问题是过度私有化。
20世纪80年代,在英国撒切尔政府、美国里根政府的推动下,在世界范围内掀起了私有化的浪潮。1992年,英国政府提出私人融资计划(PFI),这一计划提出的目的就是鼓励开展PPP项目,随后澳大利亚开始效仿。虽然私有化进程在提高公共服务方面发挥了一定作用,但随着时间推移,也暴露了诸多弊端,如过度追求利润,经常导致公共产品价格偏高,难以保证公益性。政府公共部门的退出并没有带来基础设施的大发展,反而造成了基础设施供给不足,社会公共利益受损。
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