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4、财政支付红线与PPP库容量变化，未来天花板究竟多少万亿?

由于入库与否至关重要，因此财政部PPP库的容量上限有多少就与PPP发展的持续性能有多长密切相关。2017年5月以来，财政部PPP库总量增长速度开始放缓，关于财政部PPP项目库容量上限市场也有较多疑虑和分歧。而从财政部PPP项目库的入库条件来看，定量指标中关键的一条即不能超过所属本级政府当前及以后年度财政承受能力10%的上限，因此，定量地测算PPP库的容量上限就需要从财政支付红线出发。

(1) 财政支付红线如何计算?分子分母究竟是什么?

2015年，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金[2015]21号文，对财政承受能力论证计算做出了明确指引。每一年度地方全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

每一年度地方全部PPP项目支出责任应考虑PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

股权投资：股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。

股权投资支出 = 项目资本金 * 政府占项目公司股权比例

运营补贴：指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任;可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任;使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。

风险承担：指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。

配套投入：指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

配套投入支出数额 = 政府拟提供的其他投入总成本 - 社会资本方支付的费用

(2) 目前财政部PPP项目库中项目占年度财政承受能力比重达多少?未来财政部PPP库容量的上限究竟是多少?

截至2018年3月31日，全国财政部PPP入库项目合计13970个，累计投资额18.3万亿元，覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域。

管理库：7539个项目处于准备、采购、执行和移交阶段，均已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，纳入管理库，投资额11.5万亿元;

储备库：6431个项目处于识别阶段，尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，是地方政府部门有意愿采用PPP模式的储备项目，纳入储备库，投资额6.8万亿元。

其中，不同项目回报机制占比分别为：

使用者付费类：项目3529个，投资3.7万亿元，分别占管理库的25.3%和20.1%;

可行性缺口补助(即政府市场混合付费)类：项目5239个，投资9.5万亿元，分别占管理库的37.5%和51.9%;

政府付费类：项目5202个，投资5.1万亿元，分别占管理库的37.2%和28%。

以目前管理库11.5万亿项目为基数来看，来估算目前财政部PPP管理库项目每年所需支出占每年地方一般公共预算支出比重，计算过程如下：

对计算公式的关键假设：地方全部PPP项目支出责任应考虑PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。但股权投资主要发生在项目建设期阶段，而运营补贴主要发生在后续运营阶段，两者不可能同时发生。股权投资部分受不同项目政府投资比例不同影响差异较大，而后续运营补贴部分相对稳定可计算度高，因此，我们目前主要选择运营阶段的政府支出作为分子。

(1)假设可行性缺口补助中政府支出部分占比50%，计算管理库11.5万亿项目中目前需要政府支付的PPP项目总额为：3.2+6.0/2=6.2万亿元。

(2)按平均15年的项目年限假设计算6.2万亿需政府付费的PPP项目政府每年支出金额，并以2017年地方一般公共预算支出17.3万亿元作为分母基数，估算现有管理库11.5万亿项目每年所需支出为0.41万亿元，占每年地方一般公共预算支出比重为2.4%。

【关于项目年限的假设】：根据我们之前对财政部PPP库内全部项目年限的统计梳理，剔除不公告合作年限的识别阶段项目后，全部项目总的平均年限是19.7，其中政府付费项目平均年限是15.9，可行性缺口补助项目平均年限是21.2，使用者付费项目平均年限是23.3。因此，我们选择按平均15年的项目年限假设来估算每年项目支出，是合理的假设。

而储备库6.8万亿项目尚处于识别阶段，未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，未来也还有更换出库可能性，因此，目前还尚未计算入未来地方财政支出中。

若按照目前财政部18.3万亿总库为基数估算财政部PPP库项目每年所需支出占每年地方财政支出比重，则将有5.12万亿项目为政府付费类项目，9.50万亿项目为可行性缺口补助项目，同样按照可行性缺口补助中政府支出部分占比50%，计算18.3万亿总库项目中目前需要政府支付的PPP项目总额为：5.12+9.50/2=9.87万亿元。

同样按平均15年的项目年限假设计算，现有18.3万亿总库项目每年所需支出为0.66万亿元，占每年地方一般公共预算支出比重为3.8%，即使考虑再加上一部分风险承担及配套投入，目前所有PPP库项目每年支出占地方一般公共预算支出比重也不超过5%。因此，按10%的财政支出红线，未来总库容量仍有翻倍空间，而管理库容量还有4倍左右提升空间，项目库扩容潜力仍大，总库容量上限预计在36-40万亿。

四、从我国PPP相关政策出台梳理，看我国PPP发展阶段

1、国际PPP发展历程回顾

国际上PPP的发展从20世纪80-90年代开始，最早源于英国，随后逐渐在美国、加拿大、德国、澳大利亚、新西兰、日本等发达国家开始广泛应用，直到21世纪开始逐渐推广至许多发展中国家。

20世纪80年代：多个国家与国际组织开始在基础设施项目的融资与实施模式上，创造性运用 PPP的各种模式。

20世纪90年代：英国率先提出PPP概念、积极开展公共服务民营化，主要采取私人投资计划方式此后，逐渐在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等发达国家得到广泛应用。国内，90年代末开始在公路、水务和城市轨道交通建设中进行实践，项目多从招商和投资角度吸引资金为主。

21世纪以来：联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织把PPP的理念和经验在全球大力推广。很多发展中国家，如印度、中国、巴西和一些非洲国家纷纷开始实践。PPP应用范围从道路、轨道交通、燃气、供水、污水处理、垃圾收集等传统行业扩展到监狱、学校、医院，甚至国防和航天领域。

从各国PPP发展的历程来看，大多经历了从初始制定框架并实施、到立法规范指导优化、再到最终完善的三个阶段，具体过程如下图21所示。