新固废法中生态环境部门的履职重点

关注七：用好有奖举报和信息公开制度

固废和危废对环境的污染都具有隐蔽性和滞后性，固废和危废造成的污染，治理起来不仅难度大而且需要高昂的治理费用，既耗时耗力，又非常艰巨。

而另一方面，固废和危废有关违法行为，很难及时被发现，需要依靠群众举报，违法者非法排放、倾倒、处置倾倒的地方周围的群众是最好的监督者，实际的案例也绝大多数都是依靠群众举报发现的。

新固废法第31条明确了“有奖举报”制度，一是授权“任何单位和个人都有权对造成固体废物污染环境的单位和个人进行举报”。二是要求“生态环境主管部门和其他负有固体废物污染环境防治监督管理职责的部门应当将固体废物污染环境防治举报方式向社会公布，方便公众举报”。三是“接到举报的部门应当及时处理并对举报人的相关信息予以保密；对实名举报并查证属实的，给予奖励”。四是“举报人举报所在单位的，该单位不得以解除、变更劳动合同或者其他方式对举报人进行打击报复”。

为便于群众监督违法者，新固废法还新增了多条关于信息公开的条款，例如第29条要求生态环境主管部门应当会同住建、农业、卫生等部门，定期向社会发布固体废物的种类、产生量、处置能力、利用处置状况等信息；产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位，应当依法及时公开固体废物污染环境防治信息，主动接受社会监督；利用、处置固体废物的单位，应当依法向公众开放设施、场所，提高公众环境保护意识和参与程度。第16条要求，建立全国危险废物等固体废物污染环境防治信息平台，第28条要求建立产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和其他生产经营者信用记录制度，将相关信用记录纳入全国信用信息共享平台。

关注八：善用查封扣押、按日计罚、双罚制等新手段

新固废法在法律责任一章新增查封扣押、按日计罚、双罚制等新执法手段，既增加了处罚种类，又提高了罚款额度，为大大提高违法成本提供了法律依据。

第27条明确了查封扣押制度，授权生态环境主管部门和其他负有固体废物污染环境防治监督管理职责的部门，对于可能造成证据灭失、被隐匿或者非法转移的，以及造成或者可能造成严重环境污染的，可以对违法收集、贮存、运输、利用、处置的固体废物及设施、设备、场所、工具、物品予以查封、扣押。

第119条明确了按日计罚制度，单位和其他生产经营者违反本法规定排放固体废物，受到罚款处罚，被责令改正的，依法作出处罚决定的行政机关应当组织复查，发现其继续实施该违法行为的，依照《中华人民共和国环境保护法》的规定按日连续处罚。

新固废法有4条明确了双罚制，即不仅要对单位处以罚款，还要对单位的负责人员处以罚款。其中，第103条、第114条、第118条的执法主体是生态环境主管部门，第108条的执法主体是城镇排水主管部门。

新固废法第103条是继2018年新《水污染防治法》第81条首次对拒绝、阻挠执法的处罚做出规定之后，在生态环境法律中再次明确对拒绝、阻挠执法的处罚，但是增加了双罚制，新《水污染防治法》第81条仅对拒绝、阻挠执法的单位处2万元-20万元的罚款，新固废法第103条不仅规定对拒绝、阻挠执法的单位处5万元-20万元的罚款，还要求对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以2万元-10万元的罚款。

新固废法第114条、第118条是首次在生态环境法律中明确对法定代表人、主要负责人处以罚款，之前出台的生态环境法律中的双罚制都是对直接负责的主管人员和其他责任人员处以罚款，并且罚款的额度在所有生态环境法律中也是最高的，第114条规定，对于无许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的，处100万元-500万元的罚款，对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员，处10万元-100万元的罚款。

关注九：对6项违法行为移送公安机关拘留

新固废法第120条对需要移送公安机关予以拘留的6项违法行为做出了明确规定：一是擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物，造成严重后果的；二是在生态保护红线区域、永久基本农田集中区域和其他需要特别保护的区域内，建设工业固体废物、危险废物集中贮存、利用、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场的；三是将危险废物提供或者委托给无许可证的单位或者其他生产经营者堆放、利用、处置的；四是无许可证或者未按照许可证规定从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的；五是未经批准擅自转移危险废物的；六是未采取防范措施，造成危险废物扬散、流失、渗漏或者其他严重后果的。

以上这些违法行为，尚不构成犯罪的，由公安机关对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员处10日-15日的拘留；情节较轻的，处5日-10日的拘留。

关注十：配套适用两高司法解释和相关法规

需要特别强调的是，一些有关固废和危废的违法行为，不仅违反固废法的要求，还触犯刑法构成了犯罪，应当依法追究刑事责任。新固废法第123条规定，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

例如，非法排放、倾倒、处置危险废物达到三吨（含三吨）以上的违法行为，根据“两高”关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释第1条的规定，认定为“严重污染环境”，即已经构成犯罪，应按照《刑法》第338条“污染环境罪”定罪处罚，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

又如，无危险废物许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动，严重污染环境的，根据“两高”关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释第6条的规定，按照《刑法》第338条“污染环境罪”定罪处罚；同时构成《刑法》第225条“非法经营罪”的，依照处罚较重的规定定罪处罚。

明知他人无危险废物许可证，向其提供或者委托其收集、贮存、利用、处置危险废物，严重污染环境的，根据“两高”关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释第7条的规定，以共同犯罪论处。

此外，《刑法》第152条“走私废物罪”、第339条“非法处置进口的固体废物罪”和“擅自进口固体废物罪”等，都需要与新固废法配套实施。

那么，新问题来了，既违反固废法，又触犯刑法的，是先予以行政处罚，再向公安机关移送，还是先向公安机关移送，再处罚？

根据原环境保护部、公安部和最高人民检察院2017年1月25日发布实施的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，其中第16条规定，环保部门向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件，已作出的警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证的行政处罚决定，不停止执行；未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚；涉嫌犯罪案件的移送办理期间，不计入行政处罚期限。

第17条进一步规定，公安机关对涉嫌环境犯罪案件，经审查没有犯罪事实，或者立案侦查后认为犯罪事实显著轻微、不需要追究刑事责任，但经审查依法应当予以行政处罚的，应当及时将案件移交环保部门。

因此，既违反固废法，又触犯刑法的，先向公安机关移送，生态环境主管部门已作出的警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证等行政处罚的决定，不停止执行，涉及到罚款部分的处罚决定暂停执行；如果公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，生态环境主管部门再执行罚款部分的处罚决定；如果依法追究刑事责任了，不再执行罚款部分的行政处罚。

向公安机关移送之前，生态环境主管部门未作出行政处罚决定的，在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，可以给予行政处罚。如果依法追究刑事责任了，仍应作出警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证等行政处罚的决定，不再执行罚款部分的行政处罚。

作者系武汉大学环境法博士，单位系生态环境部核设施安全监管司政策处

一点建议

固废和危废，不仅是生态环境监管中专业性、复杂性、技术性最强的领域，而且是引发环境纠纷风险最大的领域，也是追责最多的领域。尤其是危废，具有感染性、腐蚀性、易燃性、毒性等一种或多种危险属性，造成的环境污染比大气污染和水污染严重，且污染不可逆、难以治理，社会公众对危废造成的环境污染问题也十分敏感。危废来源广泛、种类繁多、特性各异、复杂多变，仅《国家危险废物名录》中就有四十六大类479种危废，实践中还有不少需要根据危险废物鉴别标准来识别的危险废物，而危险废物鉴别方法比较复杂也使得鉴别周期较长，成本较高，也造成监管难度增加。

另一方面，正因为有关固废和危废执法监管的专业性太强，加之相关培训远远不够，造成现场执法监管往往只关注大气污染和水污染，固废和危废执法监管尚未有效纳入日常环境执法监管范畴。因此，各级生态环境部门要加强对生态环境监管和执法人员在固废和危废方面的专业知识培训，以及相关法规的培训，如《危险废物经营许可证管理办法》《国家危险废物名录》《危险废物鉴别技术规范》和危险废物鉴别系列标准和通则等，为贯彻落实好新固废法打下良好基础。