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3、水权改革
记者:针对目前水权改革面临的形势和存在的问题,下一步该如何推进水权改革?
李晶:总体上看,市场化改革的新形势下水权水市场建设需要按照“两手发力”的要求,开展确权登记和推行水权交易,形成“归属清晰、权责明确、监管有效”的水资源资产产权制度,在水资源配置中引入市场机制。而现行的一些管理制度已经难以适应新形势要求,需要进行较大的突破和完善。
首先,要转变水行政管理职能。转变职能主要是划清政府与市场的边界,转变单一行政管理的做法,区分水资源配置环节和用途,对于微观配置环节以及工业等经营性用途的用水,尽可能地发挥市场机制作用。同时,由于水资源具有流动性、不确定性等特性所决定,在坚持实行计划用水管理的同时,应当将计划用水管理与水权挂钩,如通过建立水权优先顺序原则,明确不同水权保障的优先顺序;对于同一类型的水权,则按照“丰增枯减”原则进行管理,提高水权人的权利预期和保障等。
其次,要改变工业等经营性用水取水权取得方式。现行《取水条例》规定取水权取得方式实际上是无偿取得加有偿使用。推行水权交易制度后,需要对工业等经营性用水的取水权实行有偿取得加有偿使用。同时,伴随着水权确权的推行,需要进一步明确取水权人的相关权利,如权利主体、权利取得类型(有偿、无偿)、有关权利义务事项等;并参照耕地、森林、草原等资源使用权有效期限,合理设定取水权期限等。这都要求将《取水条例》的修改和完善提到日程。
再次,使用公共供水的用水户的用水权确权需要法律授权。根据确权登记工作需要,一些水权试点地区拟对使用公共供水的用水户进行确权。对使用公共供水的用水户进行确权,意义重大。然而,按照物权法定原则,物权的种类和内容都应当由法律明确规定。也只有经过法律认可的物权,才能得到法律保护。目前土地使用权、采矿权、探矿权、林权、海域使用权、养殖权、捕捞权等自然资源使用权的确认都有法律的明确规定,对权利行使和保护提供了法律保障。但我国法律法规对灌区用水户用水权的确认尚没有明确规定。此前甘肃张掖、山西清徐等一些地区虽然给农户发放了水权使用证(水票),但由于没有法律根据,农户依据水权使用证(水票)享有什么样的物权,农户与灌区管理单位之间是什么法律关系,目前并不清晰,这直接影响了后续交易的开展。因此,对用水户进行确权,尚需要取得法律授权。
最后,水权交易类型需要丰富和完善。《取水条例》仅规定了取水权转让,而且限定于转让通过节水措施节约的水资源。目前实践中已经出现了其他类型的水权交易探索和需求,包括河南省拟依托南水北调工程开展总量控制下的区域间水量交易,北京市拟开展使用公共供水的用水权交易,内蒙古、甘肃拟开展政府回购或收储水权后进行有偿出让等。所以说《取水条例》规定的取水权转让范围已经偏窄,需要在交易主体、客体、条件、程序等方面进行拓展,为水权交易流转提供法规依据。
同时,水权确权和交易试点,涉及水市场监管制度、用途管制制度、水权主体权利保护制度、农民用水权益保障制度、第三方影响评价制度、水资源价值核算制度等,但目前基本上处于空白,也都需要尽快制定。
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