深度报告|农村环保现状分析：补短板 如何撬动基建投资

“煤改气”分为工业煤改气和居民煤改气，而与农村密切相关的是居民煤改气，政府制定标准，以补贴的形式推动改造进程。在煤改气产业链中，为了不给农村居民增加负担且按时完成既定任务，政府在接驳、壁挂炉及使用上均予以一定的补贴。另一方面，在集中改气的区域，政府也通过一些管网铺设、供气保障等措施保证冬季不缺气。

根据煤改气相关公司公告：在2017年，(1)中国燃气共获得210万“煤改气”订单，(2)华润燃气共获得129万户“煤改气”订单，两者是订单大户。其他如新奥能源获得20万户订单、港华燃气获得20万户订单等。

2017年冬季，煤改气提速华北地区出现“气荒”。 京津冀及周边地区煤改气如火如荼，保供压力最大的河北省于2017年11月28日拉响全省天然气供应橙色预警(Ⅱ级预警状态)，同时LNG价格暴涨。2017年初至当年12月9日，河北共完成煤改气、煤改电253.7万户，其中煤改气231.8万户，煤改电21.9万户，但计划是180万户。煤改气超预期是因素之一，另一因素是天然气峰谷差高、天然气调峰设施落后。

“煤改气”虽好，2018年将趋于理性。2017年12月4日向京津冀及周边地区“2+26”城市下发《关于请做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作的函》特急文件。文件提出坚持以保障群众温暖过冬为第一原则，凡属没有完工的项目及地方，继续沿用过去的燃煤取暖方式或其他替代方式。因此，“煤改气”是长期趋势，今后将更加重视气源和管网协同建设。短时的“气荒”起到了警醒的作用，但环保压力下的“煤改气”进程将继续进行，同时将更加重视气源和燃气管网的跟进。

2018年7月18日，河北省印发《河北省2018冬季清洁取暖工作方案》坚持以温暖过冬，以气、电定改等为目标，拟安排180.2万户(其中煤改气145.1万户，煤改电31.9万户)。可以看出进程实际上已经降速。2017年，全国共完成煤改气、煤改电578万户，其中仅京津冀及周边地区28个城市就完成394万户。2018年，北方地区清洁能源改造工作预计将完成煤改气、煤改电400万户。

“煤改气”项目增加了市场调峰需求，但未来调峰压力依然较大。虽然目前储气服务价格和储气设施天然气购销价格已放开，但在实施上存在着极大障碍：1. 建设调峰设施的成本难以合理收回，大家缺乏积极性;2.地下储气库对地质条件要求很高，靠近消费中心的建库资源有限。

对于“煤改电”，由于成本相对较高，需要的政府补贴也较多。一般来说，煤改气：煤改电改造数量占比约为4:1。2017-2018年，北京地区“煤改电”用户将达百万户，北京将成为全国电能替代示范。其实北京“煤改电”之所以能够顺利开展还要得益于政府大力补贴，在其他地方的适用性其实有限。

4.2、光伏下乡是扶贫另一重要抓手

在农村能源替代方面，因地制宜的增加清洁能源如光伏、沼气、地热等的使用量也是一种很好的扶贫策略，可通过能源结构转型使农民增收。2015 年，全国农村累计推广太阳能热水器 4571.24万台，太阳灶 232.71万台;太阳房 29.04万处;全国沼气理论年产量约 190 亿立方米，其中户用沼气 4193万户，理论年产量约140亿立方米，规模化沼气工程约10万处。

光伏扶贫，广义上说是利用农村可以利用的闲置资源开展的光伏项目建设，作为一种能源扶贫模式，能使贫困户在光伏发电项目中实现增收、就业，甚至参股分红。自2014年10月光伏扶贫推出后，光伏扶贫、农村光伏就开始逐渐展开。具体的形式有“光伏入户”、“光伏+农业灌溉”、“光伏+生态恢复”、“光伏+养殖”、“光伏+渔业”、“光伏+大棚”等。

光伏扶贫取得了十分显著的效果，得到了能源局和地方政府的重视。截至2018年1月10日，全国已经有17个省份将光伏新增建设指标全部用于或部分用于光伏扶贫，累计规模多达962.6万千瓦，占各省总指标的59.75%，已为全国150万农户提供了精准扶贫服务，每年为每户增收3000元以上，相当于提供了45亿元/年的扶贫资金。2018年3月7日，能源局发布的《2018年能源工作指导意见》指出，年内计划下达村级光伏扶贫电站规模约1500万千瓦，惠及约200万建档立卡贫困户。

农村光伏项目商业模式较多，核心在于前期一次性投资结构的多样性。其来源有中央、地方财政、光伏企业及农户，财政分为扶贫基金和配套资金等，也有部分项目是企业捐赠的。由于光伏对旧有能源的节省，正常运营的项目收益还是相对稳定的，具体设计要根据当地政府以及农户的情况而定。

(1)安徽省合肥市光伏下乡扶贫工程(300万元)：政府全额出资(市级200万元、县级100万元);

(2)山西临汾光伏扶贫项目(80万元)：扶贫资金(50万元)+地方财政配套(10万元)+企业垫付模式(20万元);

(3) 苏盱眙西湖村(261万元)：扶贫资金(9万元)+农户贷款(90%-95%)。电站自发自用和余电上网部分优先享受到国家、省、市度电补贴，收益全部归贫困农户所有。

4.3、躲不了的财政，离不开的补贴

煤改气和煤改电如果从一次性购置设备及安装总成本上来看，成本确实较高，而煤改电一般是煤改气的2倍还多;在后期运营耗气、耗电方面，每年也是需要付出一定的成本。政府为了推进进度，予以一定的补贴，使农民煤改气或煤改电后的取暖支出尽量靠近每年使用散煤取暖的成本，以说服用户进行改造。

财力较好或污染较重的地方“煤改气、电”补贴强度较大。2017年是“大气十条”的终考年，地方压力都比较大。“2+26”通道城市煤改气的补贴标准并不一样，核心在于如何让农村用户温暖过冬、并加快改造进度，也会考虑各地自身财政补贴的总篮子以及大气污染状况的整体均衡情况。

煤改电主要体现在设备及用电补贴，各地设备补贴比例不同，整体上看要比煤改气的设备及运营要高出一些。

光伏补贴财政补贴有缺口。光伏项目因为是一种能源替代，理论上来讲项目是有收益的，所以在初期投资结构上可以更为灵活，但在补贴方面则开始出现一些问题。由于近年来光伏发展过快，截至2017年底，累计可再生能源发电补贴缺口总计达到1127亿元，其中光伏补贴缺口455亿元(占比约40%)，且呈逐年扩大趋势。随着光伏发电的迅猛增长，一些地方也出现了较为严重的弃光限电问题。

光伏急刹车，但对光伏扶贫依旧支持。2018年6月1日，发改委、财政部、能源局联合发布的《关于2018年光伏发电有关事项的通知(发改能源〔2018〕823号)》提出：暂不安排今年普通光伏电站指标、分布式光伏指标为10GW、发文之日起新投运的光伏电站标杆电价和分布式度电补贴均下调5分钱。符合国家政策的村级光伏扶贫电站(0.5兆瓦及以下)标杆电价保持不变，并及时下达“十三五”第二批光伏扶贫项目计划。

5模式：从财政补贴到生态产业共融

5.1、模式种种，财政均是核心

党的“十九大”提出：在2020年全面建成小康社会，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会，2018年国家又进一步加大了扶贫的力度。通过扶持生产和就业、易地搬迁安置、生态保护脱贫、教育扶贫脱贫、低保政策兜底。

长期以来，我国农村地区发展相对滞后。为支持农村贫困地区开发，统筹城乡区域协调发展，作为农村建设的重要资金来源，中央财政大力加强对农村扶贫开发的支持力度，自2001年起逐步加大历年资金投入。“十二五”以来，财政部门贯彻执行中国农村扶贫开发组织纲要(2011-2020)，扶贫资金投入规模大幅度提升，财政的扶贫基金更加针对的是农村的贫穷家庭。尤其“十三五”期间，为坚持贯彻实施精准扶贫、精准脱贫方略，实现贫困人口和贫困县如期脱贫。2018年中央财政补助地方专项扶贫资金超过1000亿，力争深入贯彻中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的纲领政策，解决区域性整体贫困，改善和保障民生。

农业作为最大的生态系统同时又是重要的污染来源，农村环保是当前环保工作的重要环节。为提升农村环境综合整治效果，2008年起，中央财政设立农村环保专项资金，以“以奖促治，以奖代补”的方式，安排5亿元支持700个村镇开展环境综合整治和生态示范建设。“以奖促治”主要是事前中央财政给予资金补助扶持农村环境综合整治。“以奖代补”主要是事后给予财政资金奖励，促进达市级生态示范标准的“生态乡镇”、“生态村”的建设。

随着政府对环境整治重视程度不断提升，与“十一五”相比，“十二五”期间，农村环保专项资金支持范围进一步扩大，突出重点区域和优先地区。为深入实施“以奖促治”政策，持续加强农村环境连片整治工作，农村环境保护专项资金规模大幅提升，中央财政每年农村环保专项资金投入维持在60亿元左右，有利地解决农村突出环境问题，全国农村环境综合整治取得明显成效。

作为生态文明的建设深入期，“十三五”计划新增完成13万个建制村环境综合整治的任务，重点治理南水北调沿线、三峡库区和“问题村”的饮用水水源安全、农村污水垃圾处理、畜牧养殖污染防治等问题，推进新一轮农村环境集中连片整治。截至2017年底，中央财政累计安排专项资金435亿元，完成整治村庄约12.9万个，有效地促进了农村生态环境持续、健康发展。

5.2、商业困境与价格改革机制

1. 农村环保项目的核心痛点在于利差与杠杆的博弈与平衡。

环保产业尤其是农村环保产业面临的困局是利差太小，无法调动市场参与者的积极性，但企业又迫于政策和企业自身生存的压力不得不投身其中，为了放大收益而大举杠杆，并寻求提前退出。

未来的解决方法可能在于国家成立专项产业基金或者定向的财政政策给予的有针对性的支持，以调动企业和各方的参与热情。

企业、政府、金融机构和农民作为不同的市场参与主体有着不同的利益诉求和行为特点。政府以扶贫和改善生态环境为目标，依靠政府信用为项目做背书，凭借政府公信力引入企业、金融机构以及农民完成项目;农民有着提高生活质量和生产效率的真实需求，但客观上受限于经济实力和教育水平不能提供大量的资金支持;金融机构一直以来对农村环保项目的热情不高，其主要原因在于农村整体征信体系的不完善和对应项目的低利润率，导致了金融机构对于农村环保项目的支持力度普遍不大。企业作为项目的运作方主要提供相关的技术和设备，其盈利水平的高低关键在于利差和杠杆的大小。

判断一个项目是否可以落地的核心是项目的后续运营收入考虑资金的时间价值后，是否能有效覆盖前期一次性投入。如果项目合理、技术可靠，并可以有效打通全产业链，进而回收项目成本，此类项目就可长期持续开展。如果不能打通产业链，企业可能会利用出售技术和设备的获利提前退出，项目无法落地。因此，我们提示无法贯通产业的项目存在风险。

2. 价格改革机制：破局之举，逐步摆脱政府补贴。

2017年7月初，发改委出台了《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》。指出到2020年，基本形成有利于绿色发展的价格机制、价格政策体系，促进资源节约和生态环境成本内部化的作用明显增强;到2025年，适应绿色发展要求的价格机制更加完善，并落实到全社会各方面各环节。

坚持问题导向：农业农村污染治理等标志性战役之一。坚持污染者付费：按照污染者使用者付费实现生态环境成本内部化，使节约资源、保护生态环境成为市场主体的内生动力。