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三是对未来的大气污染态势和防治规律缺乏把握。
修订草案新增第五章“重点区域大气污染联合防治”,为区域大气污染防治设立特殊的制度和机制。
最近几年,雾霾污染正呈现全国性的特点或者具有全国性的趋势。对于一个发展中大国,雾霾污染是环境与发展不协调的产物,是快速发展过程之中不可避免的环境现象。加上2030年前,中国的碳排放将达到顶峰,全球经济目前和今后一段时间仍然面临不景气的局面,因此中国的雾霾污染将会持续5-10年,甚至更长的时间。今后一段时间,更多的区域可能成为雾霾发生区域,现有的一些轻雾霾区域,雾霾将可能变得更严重。在这种情形下,大气污染防治措施应当具有时效性、针对性和实效性。可惜的是,在《大气污染防治法》修订稿中没有看到这种措施部署。
再比如是不是一律要强调发展、利用清洁能源。现在出现了燃煤火电行业的超低排放技术,再谈大力促进天然气发电,在北方是否合理?是否可以在强调能源开发结构调整的同时,也重视能源利用结构的调整?
四是区域污染防治思路和方法不清晰,制度设计不深入。
首先,缺乏区域源解析的关键性规定。源解析是弄清各区域污染底数、分清区域污染责任的基础性工作。没有源解析,谈区域大气污染联合防治,是不公平和不科学的。为此应把这项工作纳入地方政府的重要基础工作,要求摸清各区域内的总体排放底数和各区域的排放底数,分清各区域的减排义务,以明确各区域的减排责任,强化各区域的行政监管和区域生态补偿责任。
其次,跨区域的大气污染防治体制和机制规定没有考虑实际需要,如共同的上级人民政府统一指导、协调和监督解决不了问题时,是否有必要建立区域大气环境保护机构,以统筹协调区域内大气污染防治工作?在重点区域大气污染防治的章节之中,是否有必要规定区域内既发挥各自灵活性又保护区域内整体大气环境质量的统一规划行政体制、统一环境保护共治的体制、协调执法的体制、统一举报的体制、统一的监测网络组织体制、统一应急的体制和机制、统一的污染物排放总量分配体制、统一的排污权交易体制、统一的大气污染治理市场化体制?是否有必要建立区域之间的协商体制和社会监督体制,特别是司法监督体制?
这些深层次的问题,《大气污染防治法》修订稿大多没有涉及,所以,很多学者认为,区域大气污染联防联控难以落到实处。
五是经济综合主管部门的宏观调控职责和制度被忽视,可能导致监管跛腿现象。
宏观调控对于解决目前的区域性大气污染,至关重要,所以既应考虑污染具体监管的体制建设,还应考虑宏观调控的体制建设,如产业结构、产业布局方面的职责,由谁行使的问题。
修订草案写了“经济综合部门”的很多职责,而专门规定监管体制的修订草案第5条却缺乏规定,不妥当。行使监管职责的部门有三类:一类是行政综合协调的环境保护部门;一类是直接监管污染防治的各部门;还有一类是行使宏观调控职责的经济综合主管部门。而第三类缺乏,有必要补上。事实上,很多环保问题,即使环境保护部门再怎么努力,如果缺乏发改委节能减排等宏观调控措施的支持,是没有多大的解决效果的。
为此,《大气污染防治法》修订稿应当对宏观调控的体制、制度和机制做出全面系统的规定,并且与具体环境监管事项的体制、制度和机制相衔接。
以上问题属于立法的重大问题。
由于《大气污染防治法》的修订正完成二审,即将进入三审。如果不引起充分重视,按照惯例,三审一般不会作大的修改和大的突破,就会予以通过。如果是这样,正如北京大学汪劲教授等法学专家所言,这部立法修订将是一次失败的立法修订。一些学者甚至认为,按照这种思路,其实没有必要修订《大气污染防治法》、《水污染防治法》等专项法律,可以考虑提请全国人大直接制定全面的、系统的《环境法典》。
这些意见值得全国人大常委会重视,建议暂缓《大气污染防治法》修订的三审,废弃现有的稿子,重起炉灶,另行起草修订条文。
(作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长)
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