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●《大气污染防治法》、《水污染防治法》等专门类环境法律的专业性和技术性比《环境保护法》要强得多,立法难度要大得多。如果继续仍然用《环境保护法》的现有规范和原则性方法,照搬硬套,不体现大气污染防治的特殊性,修订意义不大。
●一些学者认为,按照现在这种修订《大气污染防治法》的思路,其实没有必要修订《大气污染防治法》、《水污染防治法》等专项法律,可以考虑提请全国人大直接制定全面的、系统的《环境法典》。
●这些意见值得全国人大常委会重视,建议暂缓《大气污染防治法》修订的三审,废弃现有的修订稿,重起炉灶,另行起草修订条文。
《环境保护法》的修订工作很成功,现在看来,该法属于环境保护领域万金油式的一般、基础性法律,把国内外先进的原则和制度借鉴进来,做一些原则性的规定即可,考验的仅是立法者对域外立法借鉴的判断能力,难度不太大。但是《大气污染防治法》、《水污染防治法》等专门类环境法律的专业性和技术性要比《环境保护法》强得多,立法难度要大得多。如果继续仍然用《环境保护法》的现有规范和原则性方法,照搬硬套,不体现大气污染防治的特殊性,修订意义不大。
《大气污染防治法》修订工作目前已完成二审。尽管之前征求过相当多的意见,但是很多重要的意见没有得到采纳。
可能因为专业性、技术性太强,全国人大常委会委员们未必充分知晓大气污染防治的发展态势、工作格局、防治思路和防治方法,审议会上的一些意见难免出现零碎化和非专业化。至今看来,意见征求会议倒是开了不少,但是通过最近的一些专家反馈来看,各界重要的意见大多数没有采纳,不仅环境法学界的意见比较大,王金南等环境经济、环境科学界的很多著名人士意见也比较大。
目前来看,《大气污染防治法》修订工作存在以下主要的问题:
一是立法目的与立法思路含糊不清,制度设计缺乏针对性和实效性。
《大气污染防治法》的修订,应当坚持以生态文明建设为理论导向,以我国大气污染形势严峻的现实为问题导向,以区域性大气环境管理的阶段性目标为目标导向。但是这一思路没有得到充分体现。具体表现为三点:
一是区域性空气质量改善的立法目的没有得到体现,这决定了会继续沿用传统的点源管控思维和方法来解决大气问题,这必然导致气候的体制、制度和机制建设,不符合现今大气污染区域化的特征和大气污染防治区域联动化的需要。
其二,各界普遍认为,《大气污染防治法》应围绕区域空气质量目标管理和实际大气环境容量、实时排放流量控制相结合的模式进行修订,如总量控制指标的分配按年分配,没有考虑大气环境的实时质量、实时容量和大气污染物的实时排放流量。为此,可以考虑建立动态的、细化符合大气环境实时管理的排污许可证管理制度。为了实现这一点,应当建立动态的大气污染信息共享机制、质量预警机制、区域协作机制和污染应急机制。事实上,这一在APEC期间环境保护积累下来的宝贵经验,却没有得到立法的反映。
其三,大气污染区域化已成事实,区域协同发展甚至一体化发展是国家今后发展的基本模式,为此,修订草案应当花大气力在这方面进行预防性的制度构建,而不仅仅是在重污染天气的应对方面作出规范。如第2条是否可以考虑修改为“防治大气污染,应当鼓励规划先行,通过区域协调发展甚至一体化的措施,转变经济发展方式,优化区域内产业结构和布局,挑战能源结构,加强对燃煤……实施协同控制,减少区域内大气污染物的排放”?
二是对大气污染的现状与防治对策把握不到位,制度与机制设计严重缺乏。
现在的大气污染形态,和《大气污染防治法》当初制定时相比,发生了根本性的改变,既有工业点源的污染,也有生活面源的污染,还有交通工具的污染。它们对区域性雾霾都有大的“贡献”,各自所占的“贡献”比重都不容忽视,都应承担相应的义务。加上区域之间的污染因为气象的影响相互传递,出现交融性特点,在现有的体制下区域责任很难予以区分,必须予以理顺。
《大气污染防治法》此次修订,体制和制度、机制的设计必须要解决这些问题,否则失去修订意义。如果继续沿用以前的点源管理体制、制度和机制来解决区域大气污染问题,就像用计划经济时代的措施来解决市场经济时代的问题一样,无济于事。
一些问题,还值得进一步商榷,如对交通工具造成的大气污染,是否以经济限制、经济刺激的方式来替代一味地限行、禁行措施?对于区域性的大气污染联防联治,是否可以规定各区域的源解析义务?
以摸清大区域内的总体排放底数和各区域的排放底数,分清各区域的减排义务,以明确各区域的减排责任,强化各区域的行政监管和区域生态补偿责任。由于各区域的历史污染排放和生态破坏责任不同,目前各自的经济基础和能力不同,在区域合作方面,是否有必要针对各区域规定大气污染防治共同但有区别的责任原则?
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