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PPP模式立法的三个时段
以引导外商投资为主线的早期文件在2004年之前,国务院及相关部委曾就外商投资特许权项目或与之有关的若干事宜发布规章或规范性文件,其中较有代表性的有《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》(计外资〔1995〕1208号)、《对外贸易经济合作部关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》(〔1994〕外经贸法函字第89号)、《国家计委关于加强国有基础设施资产权益转让管理的通知》(计外资〔1999〕1684号)、《城市市政公用事业利用外资暂行规定》(建综〔2000〕118号)、《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》(国办发〔2002〕43号)等。从这些早期文件可以看出,其主旨均与引进和引导外商投资相关,内容多为政策宣示,文件的效力等级、权威性及相互之间的协调均有明显不足。对于PPP(或BOT)模式的基本内涵与原则,此类文件均鲜有关注,更遑论任何顶层设计或路径安排。126号令及其衍生文件建设部的126号令,基于当时国内已有的特许经营项目实操经验,尝试从项目筹备、市场准入、合同结构、政府监管与运营评估等角度对特许经营活动予以全面规范。建设部后续又相继推出部分市政公用行业的特许经营合同范本,对诸多国际惯例做了大量本土化的梳理和改造工作,可以说是对中国式PPP第一轮发展的小结,也是其第二轮发展的催化剂。126号令所倡导的游戏规则,被广泛应用于中国市政公用事业的特许经营项目,亦被其他行业主管部门及地方政府参考与借鉴。一大批与126号令的内容及框架一脉相承的部门规章、地方性法规、规章及规范性文件应运而生,PPP项目在各地各行业犹如雨后春笋般不断涌现,PPP模式在中国的发展局面为之一新!政策与法规的制订和落实,以及政府和行业主管部门的强力主导与推动,对于中国式PPP发展的影响之巨,由此可见一斑。
126号令及其衍生法规的不足之处在于立法层级有限,不能有效覆盖PPP模式在实践当中出现的诸多矛盾及问题,也无法提出再进一步的解决方案,更不可能作出任何实质性的重大突破。换言之,126号令及其衍生法规源于实践,惜未能高于实践。它们曾经发挥的巨大推动作用,因为顶层设计方面的瓶颈,已基本趋于力竭。针对PPP模式的高位阶、综合性的立法需求呼之欲出。PPP立法2014年,国家发改委启动特许经营立法工作,并已推出《基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》。因为该文件的具体内容目前尚属保密阶段,本文拟仅从PPP模式的国际惯例,以及中国式PPP发展的现实问题及需求出发,对此项立法工作提出一些展望与建议。
首先,从立法理念和思路上来讲,针对PPP模式的立法,应该建立在对PPP模式基本内涵和要素的充分理解的基础之上,并将其与法律的具体适用环境相结合。综观各国PPP模式的立法及实践经验,在公共产品或服务的制造与供给领域,公私双方之间遵循“伙伴关系、风险分担、利益共享”等基本准则,恪守契约精神,追求长期稳定合作,应是PPP模式的不变要旨。而从PPP模式在中国的实践情况来看,一部好的PPP法律,还应对相关制度建设发挥强有力的引导作用,一是填补PPP模式在组织管理方面的空白,彻底改变其在“三不管”与令出多门之间的摇摆状态;二是扭转PPP模式的异化趋势,将其从单一的筹集社会资金导向,转为融资、效率与收益复合导向,让PPP模式回归其应有之义;三是改良PPP项目的评价体系,合理借鉴国际通行的“物有所值”(Value for Money)评价方法,为科学决策提供依据;四是从预算管理、信息公开、双向评估等方面入手,实质性地加强公私双方,尤其是政府一方的守约意愿和履约能力。唯如此,才有可能为形成一个有利于PPP项目长期稳定运作的制度环境提供最基本的保障。
其次,从宏观政策层面,PPP立法需要着重解决两大方面的问题。其一,借鉴国际经验,推动设立跨部门的PPP协调、统筹和管理机构,并视具体情况需要,赋予其政策研究、制度设计、项目储备、审批授权、融资支持、运营监管、争端调解等职责。其二,理顺PPP立法与现行相关法律法规之间的关系,适度突破已有、或有的法律及政策障碍,在政府授权、市场准入、招标投标、项目申请与审批、融资渠道及方式、履约保障、土地获取、使用及收益、特定权益归属及转让、信息公开、争议解决、退出机制等方面,尝试化解已经困扰中国PPP项目多年的若干法律难点,使得PPP项目能够在一个可预期的、名正言顺的环境下实现规范有序运作,而无需再为各种迫不得已的灰色操作承担额外的成本与风险。
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为深入贯彻落实习近平生态文明思想,全面贯彻落实全国、全省生态环境保护大会精神,牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念,对照全省“一泓清水入黄河”工作要求,市城市管理局全力推动东郊污水处理厂搬迁PPP项目和西郊污水处理厂扩容新厂PPP项目建设,两项目于2021年9月开工建设,2024年底完工调试。
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截至目前,新民垃圾焚烧发电项目建设整体进度已完成约60%。其中,主厂房垃圾仓、综合楼、污水处理站等单体工程主体结构已完成。在设备方面,烟气净化系统已安装完毕,锅炉设备安装已具备水压试验条件,预计在2025年6月底实现试运行。沈阳城投集团所属新民垃圾焚烧发电项目总投资达3.5478亿元,设计日处
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