PPP模式在中国的发展及实践-第5页-北极星水处理网

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综上，在PPP项目启动阶段，相关各方通过合理的项目目标定位、项目结构与协议安排，在风险分担、利益共享的原则下构建公私合作伙伴关系，并有意识地弱化各自可能对长期稳定合作造成损害的强势基因，利用各自优势分担相应风险，PPP项目才有可能最终实现共赢式发展。可持续的项目运作过程PPP项目通常具有比较长的运作周期，加之与生俱来的公共项目属性，PPP项目的可持续性就成为项目运作过程里的重点及难点。此处的可持续性，一方面指PPP项目能够在项目期限以内持续、稳定、安全、有效率地运行，另一方面也指当项目投资人因为任何原因需要退出时，相应的退出通道应该是通畅的，而且退出成本可为项目各方所接受。与此同时，双方还应平稳完成项目设施从投资人到政府方(或其指定机构)的移交，并确保项目运营不会因此受到实质性的不利影响。从这个角度出发，并结合国内相关项目实践经验，我们总结了PPP项目运作应当着重关注的要点如下：

第一，项目风险的识别、分配与管理是重中之重。为最大程度确保PPP项目运作的可持续性，项目参与方就有必要对项目运作所可能遭遇的风险提前予以分析和识别，并根据其不同性质分配给最有能力承受和化解此类风险的一方承担。而对于风险承受方来说，则需要在合理范围内调动其可以调动的资源，尽可能以较小的成本化解最大的风险。

中国国内的PPP项目，从融资、建设(或受让)、运营到移交(或项目终结)，风险贯彻于项目始终，并且相互关联，这一点与国外是类似的。不同之处在于，国内可以为PPP模式提供的项目外部风险分散的工具十分有限，而且很多风险都有偏政治化的特征，事前预防不易，事后化解难度偏高。以PPP项目的融资为例，在国外广泛适用于PPP模式的有限追索融资在中国就一直无法推广。国内金融机构风控体系对于项目实物资产及股东担保近乎偏执的重视，不仅是对PPP项目特有的长期、稳定的现金流价值的无视和浪费，使得PPP项目在融资方面丧失了成本优势，而且，受限于PPP项目设施及相关土地使用权的公共属性，贷款方的资金安全其实也并未完全获得实质有效的保障。在很大程度上，这就是风险识别出现偏差的结果。再以PPP项目的付费安排为例，由于在预算管理制度方面的先天不足，政府在PPP项目中的付费或调价延迟现象可谓屡见不鲜，由此产生的实际风险却往往需要由PPP项目的运营方承担，或在公共产品或服务质量下降的情况下由公众直接埋单。这即属于风险分配机制不合理导致的问题。又以项目运营风险为例，若论风险分配，此类风险通常应由投资人负责分担;若论风险管理，项目各方却又不能将风险一分了之。国内很多PPP项目都存在运营监管缺位的情况，常常是不出问题则已，一出就是难以收拾的大问题。由此导致的风险不仅是政府的，也是投资人的，并最终会传导至相关公共产品或服务的交付终端。这就属于风险管理不善引发的严重后果。

如前所述，中国PPP项目的风险确实存在偏政治化的特点，但这不应该成为政府完全退出市场，对项目运作袖手旁观的理由。既然是公私合作，政府就应是PPP项目的参与一方，前提是尊重和执行PPP模式的基本原则——伙伴关系、风险分担和利益共享。

第二，PPP模式有其内在的运作规律，对于长期项目实践所形成的惯例，公私双方都应予以基本的尊重。那些动辄以国情、省情或者项目特殊情况为名随意篡改项目惯例的做法，通常建立在对PPP模式一知半解的基础之上。按此思路炮制出来的协议文本，往往既将合同母本的内在逻辑拆得七零八落，又不能另行搭建一套可以自圆其说的逻辑框架，勉强拼凑成文，其实用效果可想而知。毋庸讳言，此等所谓的PPP项目合同在业内的确随处可见，这也是中国式PPP发展的乱象之一。

当然，惯例的形成自有其特殊的时代、区域与项目背景为支撑。尊重惯例并不等于对惯例的盲从。以TOT(“Transfer-Operation-Transfer”)为例，国内最早的几个TOT项目就曾经参照国际惯例，在项目协议中设计了转让之前的性能测试环节，并根据项目具体情况对性能测试程序做了非常详尽的规定。后来的实践证明，这类程序虽然公平合理，但对项目设施在转让之前的运营水准，以及转让方为项目运作所需进行的前期工作提出了相当高的要求，而在中国当时乃至于今日的公共产品或服务领域，让政府一方满足此等要求显然是不太现实的，项目运作效率也不可避免地会因此受到影响。有鉴于此，这一做法很快就得到修正，“现状移交”成为国内TOT项目新的惯例，并沿用至今。

再以PPP项目审批为例，受制于国内现行的行政管理体系与制度，PPP项目普遍存在的一个问题，就是重复审批，而且投资人还需自行承担审批延迟或不能获得的主要风险。这里需要说明的是，之所以说是主要风险，是因为在大部分比较规范的PPP项目协议当中，投资人都可以在一定范围内就此等审批风险及其引发的后果(通常指完工延误)免责。反之，如果是不太规范的协议，投资人则有可能需要对此承担全部风险及后果。而不论是哪种情形，其实都源于中国式PPP的一个沿用已久的惯例，即政府(而非投资人)无需确保项目审批的通过，更没有承担相关风险的义务。以风险分担的理论来看，这显然不是一个科学合理的惯例，甚至是完全反其道而行之的做法，即由最没有能力承受并化解风险的一方来承担风险。而要扭转这一惯例，则只能从顶层设计和制度建设上做文章。设立统一的、跨部门的PPP管理机构，由其负责PPP项目的审批或审批协调工作，也许可以成为解决上述问题的一条出路。

第三，建立合理可行的退出机制，同样也是PPP项目可持续运作的关键。违约或不可抗力导致的提前终止事项，是所有PPP项目都需要面对并予以妥善处理的问题。限于篇幅，本文在此仅就提前终止补偿机制的应用略作探讨。目前，国内大多数的PPP项目协议文本都设有提前终止补偿条款。在项目提前终止的情形下，投资人有义务将项目设施移交给政府或其指定机构，而政府方则有义务支付相应的补偿金额。可以合理预计的是，这样一笔涉及到项目设施资产价值，以及一定年限以内的项目预期利润(视情况而定)的补偿金额，对于政府一方将会造成巨大的资金压力。为保证提前终止补偿机制的可行性，除了将PPP项目里的政府支付义务纳入预算管理之外，由政府方为PPP项目的付费设立共管账户，由各地PPP管理机构发起或引导设立专项基金，或要求就付费义务强制投保，都可以是用于完善提前终止补偿机制的备选方案。

项目争议重在防范而非裁决

不论有多么完美的制度环境、项目设计或协议安排，任何PPP项目都无法完全避免争议的出现。如何防范争议于未然，及在争议出现之后及时合理止损，无疑是PPP项目游戏规则的制定者和参与者都需要重视的问题。

前文已经述及的合理目标定位、风险识别与管理、惯例遵循及改良、退出机制的优化和保障，实际上都是PPP项目争议防范的重要手段。除此之外，对于一些规模较大、综合性和专业性较强的PPP项目，则可以考虑设定仲裁或诉讼的前置程序，例如高层磋商、第三方(可以是PPP项目管理或协调机构)调解、专家裁定等，并将之与项目合同的中止、变更或政府的临时介入安排相匹配，以期减少争议可能对项目执行造成的损害，并给最终可能发生的争议裁决提供一定的缓冲及依据。

总体而言，PPP项目不是普通的市场买卖，更不是零和游戏，公私双方的利益并不局限于项目本身，而与社会公共利益密切相关。从根本上来说，PPP项目中的任何风险，无论其分配机制如何，最后都是公私合作双方以及项目受众的共同风险;PPP项目中的任何争议，无论其最终裁决结果如何，对于项目本身而言都是一种失败。长期、稳定、多方共赢的项目模式，应是中国式PPP发展的不变方向。

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