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(二) 综合国内外成功的实践案例,PPP 项目具有资金需求量大、风险合理分担、利润稳定可控以及项目长期可持续等特点,因此主要应用于基础设施建设领域。
目前,国家针对大型基础设施和服务的 PPP 项目已经出台大量指导意见,但对农村畜禽粪污综合利用领域并没有明确可以借鉴的成功案例。该研究所分析的蒲江案例正是对该领域引入PPP 模式的一次尝试。案例通过对已有政策做有针对性地调整,提出了沼肥转运服务领域的 PPP 模 式指导政策,为该领域PPP 项目的顺利实施提供了制度保障。
依托项目重构责任主体。在政府将畜禽粪污转运服务整合成 PPP 项目前,政府需要直接和单个种植户及养殖户对接,数量多导致行政成本高,造成政府行政效率低下。蒲江案例借鉴基础设施建设领域 PPP项目的经验,将 PPP 模式引入沼肥转运领域后,政府不再直接对接农户,可以通过合同将责任移交给合作伙伴,政府的角色从服务的直接提供者转变为项目的监督者,督促合作伙伴完成合同目标并为其提供良好的政策环境,比如制定PPP 项目实施方案、确定财政补贴范围及方式、对合同执行情况开展绩效评估、监督沼肥市场价格等; 合作伙伴则需要与辖区内的农户对接,确保粪污的及时清运及防止粪污偷排,保证合同目标的顺利完成,比如与种植户协商沼肥价格、建立沼肥转运管理台账、对养殖户粪污储存情况进行日常巡查等。PPP 模式的引入不仅可以借助市场优势提供优质的服务,还能降低行政成本,帮助政府高效的完成任务目标。
明确公私双方权利义务。传统 PPP 模式中,政府与私人之间是优势互补、风险分担、利益共享的关系。政府需要与社会资本保持良好的协作关系,为其提供公平稳定的政策环境。社会资本则需要依靠自身先进的技术和多渠道的融资手段,确保公共服务高质量的供给。但是在沼肥转运服务中,由于沼肥转运队伍发展较晚,自身能力不足,需要政府额外支持。因此,该案例中政府不仅通过财政补贴支持转运设施采购,还通过合同条款规定了服务队伍的择选标准,引导合作伙伴加强能力建设。
探索出资形式及规模。传统 PPP 项目的社会资本通常是通过公开招标、竞争性谈判等方式获得合作资格的国企、民企和外资企业等大型经营主体,自身资金实力雄厚,或者可以通过其他渠道整合市场资源,因此政府投资比例较小,占比 17. 7%。沼肥转运服务项目的合作伙伴通常是个人或者合作社,资金有限,需要政府对前期的设备投入进行补贴。此外,针对经营收费不足以覆盖投资成本的情况,该案例借鉴PPP 准经营性项目的模式,采用授予特许经营权和附加部分财政补贴的方式,保障投资者获得合理回报。所以,该案例中要求政府投入较大,占比为 46%。补贴方式包括一方面通过“补建设”帮助建立抽施粪服务队伍,另一方面通过“补运营”帮助降低运输成本,以此降低沼肥价格,培育农户的用肥习惯。
确保补贴政策的高效率。一般认为,补贴政策容易滋生“骗补”行为。而该案例中,政府部门通过明确财政补助的标准、范围及资金兑现方式、时间 ,规范补贴环节设计; 通过开展绩效评价,核准转运数量、补助范围、补 助对象及补助额度等信息 ,考核补贴效率; 通过建立信息台账,定期向社会公布沼肥转运信息,接受社会监督。因此,完善的补贴发放及考核监督机制为补贴的有效实施提供了良好的制度保障。
但是 PPP 模式在沼肥转运领域的应用尚处于试验阶段,所以项目设计和实施还存在挑战。
首先,沼肥转运领域如何选择合作伙伴。合作伙伴在项目中占据重要地位,是连接政府和农户的重要纽带,也是项目实施成败的关键。合作伙伴不仅是项目的实施者,同时承担着项目改进的重任。所以如何选择合作伙伴,建立怎样的择选标准还需要在实践中不断总结经验。
二是合作伙伴对政府依赖性较强。沼肥转运项目中的责任主体一般都不具备雄厚的资金实力,能力和技术相对欠缺,需要政府加大支持力度。比如该案例中需要政府补贴购置抽施粪车辆等。相比于基础设施领域社会资本的强自主性,合作伙伴对于政府有很强的依赖性,所以探索能力建设新形式,减少对政府的依赖,成为该领域应用 PPP 模式的又一挑战。
三是要多方位查漏补缺,努力完善制度建设。由于该项目第 1 年实施,以前并没有可以过多借鉴的经验,所以在制度设计上可能会出现不可预知的风险,这一点还需要根据蒲江案例的经验进行细致的总结和改进。
(三) PPP 项目的实施除需要捋顺自身的制度设计外,还需要政府部门的有效监管。一方面需要对合作伙伴加强监管,防止其利用特许经营权抬高沼肥价格。另一方面需要对养殖户加强监管,防止违法偷排,这一点也正是进一步控制农业面源污染的瓶颈。该案例中,政府设置了项目运行状况、沼肥转运距离和农户满意程度等指标,并据此适时调整沼肥价格,防止价格过高伤害农户利益。另外,针对农村个体养殖户分散程度高、监管难的特点,政府在合同中规定: 合作伙伴需要定期对其负责区内个体养殖户进行巡查,督促养殖户及时联系清理畜禽粪污。如果某区域经媒体曝光或相关部门抽查发现存在违法排污,将对合作伙伴进行相应处罚。
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