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新《环保法》的颁布实施,开创了环境法治新局面。为促进新《环保法》落地生效,不少地区的《环境保护条例》(以下简称《条例》)亟需进行全面修订。
制定一部可操作性强、体现特色的地方环保法规,应认清新形势,处理好稳定性与前瞻性关系、发展与保护关系;寻求新突破,处理好政府和企业关系、政府和公众关系、城市和农村关系;回应高需求,处理好环保部门和其他部门关系、污染治理和监管执法关系、传统制度与制度创新关系;体现强特色,处理好污染防治和生态保护关系、整体与区域关系。本文以西部某省为例来进行说明。
处理好稳定性与前瞻性的关系
《条例》的修订必须紧紧围绕新《环保法》,基本定位为对新《环保法》的补充和细化。通过修订《条例》,为新《环保法》的真正落实提供一定的法律保障。十八届三中全会以来,生态文明体制改革得到大力推进。尤其是2015年,中央出台了一系列生态文明体制改革重要文件,在强化党政领导环境保护责任、理顺环境管理体制机制、健全生态环境损害赔偿制度等方面取得了重大突破。
修订《条例》,既要以新《环保法》为基础,又要全面吸收生态文明体制改革最新进展和要求。换句话说,这既对其稳定性提出了挑战,又对其前瞻性提出了高要求。
一方面,要处理好与新《环保法》的关系。明确《条例》定位,《条例》应“上贯新法、下接地气、横定边界、纵拓空间”,以补充和细化新《环保法》等上位法为核心,以回应广大基层对《条例》的期待为落脚点,为构建合理、高效的地方环境法规体系打下扎实基础,为各设区市(州)因地制宜地制定地方环境法规拓展空间。
用好新《环保法》确立的新手段,持续充分发挥威慑力大又好用的各类手段作用,如移送公安拘留等。破解按日连续处罚、查封扣押和停产限产等手段尚存在的落地难题,如根据实际情况增加按日连续处罚的种类等。
细化新《环保法》新机制与新内容。如细化跨区域联合防治和区域限批,通过明确省环保厅对交叉执法权的单次赋权,解决跨区域联合防治面临的瓶颈制约。强化环保督查与约谈,明确上级环保部门有对政府下级其他环境监管部门予以环保督查和约谈的权力。优化环境应急,设立独立的环境应急机构,并提高环境应急的法律地位及行政级别。
另一方面,要处理好与生态文明体制改革的关系。虽然生态文明体制改革总体框架日渐清晰,但很多领域的改革仍处于试点探索中。《条例》在修订过程中,应时刻关注生态文明体制改革的最新进展与改革发展趋势,在综合评估的基础上,或将改革成果直接转化为《条例》内容,或在《条例》中为改革预留接口。
应妥善处理垂直管理带来的不确定性,环境监测监察执法垂直管理对环境管理体制机制的影响事关全局,对《条例》的修订将产生重大影响。十八届五中全会提出了改革总体方向,但要使垂直管理发挥最大效果,仍需理顺系列关系,以解决好基层环保部门的种种疑虑。《条例》修订时有可能面临很大的不确定性,应紧密关注最新动向和发展趋势予以妥善处理。
生态文明体制改革作出了一系列政策安排,提出要用“法制”的手段来保护环境,推进生态文明建设。但是,政治学意义上的“法制”与法律学意义上的“法制”并非一回事,如何在厘清二者关系的基础上,将改革的最新成果法治化,也是《条例》修订中必须解决的重大问题之一。
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